Державне фінансування партій: чи є прогрес в реформі
Відповіді на це питання шукали учасники дискусії, під час якої відбулась і презентація дослідження про те, як активно запрацювала реформа партійних фінансів в Україні. Захід, організований Фондом «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва спільно з Нідерландським інститутом багатопартійної демократії (NIMD ), відбувся 17 лютого 2017 року.
Зі вступним словом виступив Леван Цуцкірідзе, виконавчий директор Офісу Східно-європейського сусідства Нідерландського інституту багатопартійної демократії (NIMD ), який розповів, що метою його організаціє є посилення демократичної політичної культури в регіонах. «Щоб досягнути демократичних трансформацій, потрібно досягнути насамперед укорінення політичної культури, – каже Леван Цуцкірідзе. – Другою умовою є наявність прозорих і справді представницьких політичних партій, без яких не буває належної демократії. Третя – справедливі й чесні правила гри, тобто наявність демократичної системи – Конституції, чесної виборчої системи, прозорого фінансування політичних партій», – задав тон розмові експерт.
Всі демократії були створені партіями, погоджується Ірина Бекешкіна, директор Фонду «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва. Але в Україні склалося так, що з 1998 року сформувалася система кланово-олігархічних угруповань, яка й заснувала відповідну політичну систему. Вона підімʼяла під себе і ЗМІ, і політичні партії, які почали боротьбу між собою за владу.
«Такий собі демократичний плюралізм панував тривалий час», – пояснює соціолог і додає. – Тому і рівень довіри до партій серед громадян в Україні дуже низький». За словами Ірини Бекешкіної, основною вадою партій люди вважають фінансування їх олігархами. Проте коли у них запитують, чи згодні самі фінансувати партії, які виражають їхній інтерес, на це зголошується лише 10% громадян. «Питання підвисає», – каже соціолог. Але можливість мати доступ до державного фінансування може дещо послабити зв’язок партій із тіньовими спонсорами, констатує Ірина Бекешкіна. Адже партії будуть зобов’язані декларувати свої доходи та витрати, що дасть змогу громадянам краще розуміти джерела їхнього фінансування і робити виважений вибір.
Політичний аналітик Фонду «Демократичні ініціативи» Олексій Сидорчук презентував дослідження процесу імплементації реформи партійних фінансів, яка стартувала у жовтні 2015 р. Акцент було зроблено на п’яти сферах, пов’язаних із фінансуванням партій, а також основних досягненнях і викликах нової моделі фінансування.
Експерт проаналізував основні джерела фінансування партій й найголовніші їх витрати, розповів, наскільки прозорими є фінансові звіти, чи справляється державний нагляд і ведеться моніторинг і чи зможуть санкції, вжиті до партій, запобігти порушенню норм закону. Рекомендації за результатами аналізу було надано як законодавцям і НАЗК, так і самим партіям і громадянському суспільству.
Успіх реформи партійних фінансів, каже Олексій Сидорчук, значною мірою залежатиме від готовності усіх її учасників погодитися на нові правила гри. Поки що сигнали з обох сторін суперечливі. Більшість партій здебільшого не показала у своїх звітах донорів та реальні витрати. НАЗК, у свою чергу, реагує на порушення мляво. Найактивнішими прихильниками реформ залишаються громадські активісти й експерти. Вони готові надавати адекватні рекомендації та допомагати НАЗК в його моніторинговій діяльності. Аналітик переконаний: підвищити шанси того, що реформа партійних фінансів сприятиме більшій прозорості та підзвітності українських політичних партій, здатне заснування постійної платформи кооперації між представниками громадянського суспільства та органами державної влади.
Головний лобіст і співавтор закону про державне фінансування партій, народний депутат Сергій Лещенко заявив, що йому соромно за те, в яку форму сьогодні переродився цей закон. Він зауважив, що закон мав стати головним запобіжником від політичної корупції, адже задля цього спеціальними повноваженнями було наділено відповідний антикорупційний орган – НАЗК. «Агентство має унікальний захист від зовнішнього впливу: високі зарплати, конкурсний відбір, підтримку західних організацій, підтримку міжнародних фінансових установ, – аргументує Сергій Лещенко, – натомість ми отримали ще одну маріонетку в руках Адміністрації президента». Як приклад, депутат навів виділення «Народному фронтові» із державної казни 50 млн грн, які розподілив НАЗК, попри те, що партія не виконала вимог закону в частині прозорих витрат, зокрема замовляла «джинсу» за межами своїх офіційних видатків, про що є дані, зібрані Рухом «Чесно».
Депутат вважає, що цей орган повністю змістив свої пріоритети, і тому немає впевненості в його незалежності від політичних втручань. Відтак іншого шляху, аніж цілковите перезавантаження НАЗК, Сергій Лещенко не бачить.
Натомість у самій НАЗК відповідають: результати діяльності ще не такі відчутні, бо сам орган діє тільки рік і лише «вчиться ходити». Такої думки керівник Департаменту з питань запобігання політичній корупції НАЗК Роман Смик.
Але з тим, що агенція поставилася до партійних звітів формально, зовсім не згодний. Представник НАЗК доповів, що тільки за результатами звітів за третій квартал вже складено понад 40 протоколів, зокрема щодо трьох партій справи передано до суду за статтею порушення порядку внеску на підтримку політичних партій. Ця стаття передбачає штраф і конфіскацію суми внеску, пояснює представник НАЗК, відтак відшкодування може сягнути 100, 200 і 500 тис. грн. Дванадцять справ за результатами перевірки передано до Національної поліції, хоча поки що безрезультатно.
Роман Смик також пояснив, що не можуть вплинути у НАЗК на зміну складної форми фінансової звітності, бо саме такої вимагає закон. Але самі погоджуються – вона громіздка. Тому сьогодні працюють над її оптимізацією, ведеться розробка електронної форми звітності.
Про співпрацю ЦВК, НАЗК та міжнародної фундації виборчих систем «Айфіс» (AYFIS) у розробці електронної форми звітності розповіла Наталя Вадимова, завідувачка відділу контролю за використанням коштів секретаріату ЦВК. «Розробити електронну форму звітності лише для політичних партій у позавиборчий період – не вирішує питання, – пояснила Наталя Вадимова. – Нині розробляються технічні завдання електронної звітності для політичних партій, кандидатів у народні депутати, кандидатів у президенти. Звіти в електронному форматі подаватимуть кандидати від партій аж до рівня міста». На думку представника ЦВК, електронна звітність вирішить багато питань – дасть можливість отримувати інформацію із певних реєстрів і спростити процес аналізу та контролю, визначити певні ризики і для політичних партій, і для кандидатів під час виборів, групувати певні операції стосовно руху коштів на рахунках на поточну дату і співпрацювати в тому числі і з контролюючими органами, банками, НАЗК тощо.
Ігор Когут, директор програми USAID «РАДА», наголосив на важливості перенести цю експертну дискусію у парламент, у комітети протидії корупції та правової політики, а також зробити змістовну експертизу та оцінку впливу закону про державне фінансування партій. На його думку, парламент сьогодні насправді немає аналітичних і експертних потужностей, таку експертну оцінку якості закону можуть надати саме представники аналітичних організацій.
Необхідний також діалог із партіями, вважає експерт. «Треба говорити з партіями, пояснювати, на що саме можна використати гроші належно, щоб інституційно зміцнитися, донести свої ідеї до виборців, щоб вони мали більше можливостей конкурувати на наступних виборах. Цей діалог із ними може також провадити громадянське суспільство», – переконаний Ігор Когут.
Але замовити собі таку якісну аналітику самі партії не можуть, оскільки сьогодні вони, відповідно до постанови Мінфіну, обмежені у своїх видатках бюджетним кодексом, зауважив Віктор Таран, голова Центру «Ейдос». Склалася унікальна ситуація, пояснив експерт, коли у партій утворився дуже вузький люфт, куди вони можуть витратити свої кошти. Закон, який вимагає від політичних партій витрачати кошти державного фінансування винятково на статутну діяльність, передбачає водночас і відповідальність за порушення цієї вимоги. Відтак громадські активісти порушили питання перед Кабінетом міністрів про створення комісії щодо усунення цієї політико-правової колізії і внесення змін у закон, які б передбачали для партій видатки для їхнього розвитку.
Підтримав свого колегу і Микола Хавронюк, директор з наукового розвитку Центру політико-правових реформ, також зауваживши, що Мінфін за цим законом перебуває нібито в тіні, але насправді саме він визначає, яка діяльність партії є статутною. «Виходить, що партії можуть витрачати фінанси на табуретки, поїздки, все що завгодно, окрім ідеологічної своєї основи, власне задля чого вини нам і потрібні», – зауважив експерт.
Микола Хавронюк розповів про результати моніторингу державного фінансування партій, який ЦППР провів у вересні-грудні 2016 року. Експерти дійшли схожих висновків, зокрема виявили паралельні повноваження у НАЗК і Рахункової палати, ще одна колізія – між Законом про запобігання корупції і КПК. «Відповідно до Закону про запобігання корупції взагалі неможливо порушити кримінальне провадження за політичними статтями, такими як внески і т.д., поки не буде висновків НАЗК, а КПК такого не передбачає», – пояснив експерт.
Відтак, обговорюючи закон про політичні партії, не варто зациклюватися на тому, що він буде вічний і саме у такій формі, вважає Микола Хавронюк. І поросить експертів не забувати, що за нинішнім законом кожен громадянин своєю часткою податків підтримує не лише ті партії, до яких він ставиться прихильно, а й ті, яким не симпатизує. Як відкорегувати «цю несправедливість», ще треба думати, вважає Микола Хавронюк, так само як і над тим, як від державного фінансування прибрати квазі-партії, які не мають ані ідеології, ані власної політики.
Представник фонду Фрідріха Науманна в Україні Максим Колесников вважає надто високим барʼєр у 2% голосів виборців, який дає підстави партіям отримувати щорічне фінансування. «Треба зменшувати поріг фінансування і підтримувати нові позапарламентські фракції, які по справжньому створюються людьми, а не ті олігархічні партії, які законсервували себе і просто зменшили свої неофіційні бюджети на 50 чи 100 мільйонів на рік», – каже експерт.
Народний депутат Остап Єднак свій посил звернув до НАЗК: «Ми захищали незалежність НАЗК від політиків, а тепер велика відповідальність покладається на НАЗК, щоб вона зі своїми повноваженнями із контролю хоча б частково відновила довіру суспільства до цих реформ».
Однак сподіватися ані на Кримінальний кодекс, ані на НАБУ і навіть на НАЗК в державі з вибірковим застосування законодавства не радить Микола Хавронюк. «Проблема ця – політична, і вирішувати її треба завдяки суспільному діалогу», – підсумував експерт.
Ірина Філіпчук
