Децентралізація: позитив переважає

Більшість українців підтримують децентралізацію, але рівень обізнаності з реформою досі низький. Про це свідчать результати соціологічного  опитування,  представленого Фондом «Демократичні ініціативи», обговорити які зібралися учасники прес-конференції «Децентралізація: що змінилося за рік? Досягнення, проблеми, оцінки громадян».

Сорок три відсотки громадян України підтримують кроки влади щодо децентралізації, тоді як 22% українців мають негативне ставлення до цієї реформи. Про це повідомила  директор Фонду «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва Ірина Бекешкіна.

«Підтримка кроків влади в напрямку децентралізації переважає над негативним ставленням. Давайте чесно скажемо – у нас мало таких реформ, де позитив би переважав над негативом, але все-таки 43% ставляться позитивно до реалізації цієї реформи і 22% негативно», – сказала вона.

За її словами, найбільшою підтримка децентралізації є на заході України (53 %), а найменшою – на сході (24%). Водночас Бекешкіна зауважила, що наразі дещо знизився рівень обізнаності українців із реформою децентралізації. Так, згідно з результатами опитування, добре знають, у чому полягає ця реформа, 16% (у червні 2017 року таких було 20 %), щось чули - 60% (у 2017 році - 62%).

Однією з причин, чому люди недостатньо володіють інформацією про децентралізацію, є політика ЗМІ, каже експерт. «Чомусь реформи не є в центрі уваги засобів масової інформації», – зазначила вона.

А ще, дослідження показало, що люди досі не відчувають змін від використання додаткових коштів, які місцеві бюджети отримали упродовж останніх років – таку позицію висловили 61% респондентів. Серед тих, хто помітив позитивні зміни, за даними опитування, найчастіше згадувалося покращення ситуації з благоустроєм, санітарним станом біля будинків (46%), покращення роботи ЖКГ (22%) та міського транспорту (21%). Найбільша частка тих, хто відчув зміни на гірше, вказали на зниження якості медичного обслуговування – 43%, а також зниження турботи про соціально вразливі групи населення (35%) та забезпечення громадян робочими місцями (28%). При цьому соціологи додають, що цього року такі негативні настрої менші, аніж минулого.

Поцікавилися соціологи і підтримкою процесу  об'єднання громад. Так, 39% громадян України підтримують добровільне об'єднання територіальних громад, 28% мають до цього процесу негативне ставлення, інша третина ще не визначилися.

«Ми запитали, чи люди підтримують цей процес, добровільне об'єднання територіальних громад. Більшість підтримує, але значна частина, майже 40 %, взагалі не знають, а чи їхня громада є об'єднаною, чи вона у процесі, чи вона не у процесі, хоча за рік ця цифра зменшилася», – сказала вона і додала, що частка тих громадян, які вже живуть в ОТГ і відчули покращення умов життя, склала 37%, тоді як у 2017 році ця цифра становила 11%, а у 2016 році – 16%.

Доволі високо оцінюють темпи впровадження децентралізації  влади регіональні експерти. Про це повідомила дослідниця Фонду «Демократичні ініціативи» Тетяна Нагірняк.  Вона розповіла про дослідження, яке Фонд здійснив,  вивчаючи  думку експертів Центрів розвитку місцевого самоврядування (повний аналітичний звіт цього дослідження буде опубліковано найближчим часом – "ДІ"). Методом напівструктурованого інтерв'ю було опитано 19 експертів, які висловили своє бачення того, що сприяє, а що  стримує  процес добровільного об’єднання громад, як  фінансова децентралізація  вплинула на розвиток ОТГ, наскільки ефективно органи місцевого самоврядування  освоюють нові повноваження і чи підвищилася  спроможність мешканців  громад контролювати дії влади на місцях.

Так, за результатами опитування експертів, найбільш сприяє об’єднанню громад  можливість отримувати фінансові ресурси у новому статусі ОТГ, а також вирішувати проблеми на місцевому рівні в межах нових повноважень, наданих  громадам. Великим стимулом до об’єднання, на думку респондентів, є й приклади успішних територіальних громад, котрі функціонують протягом тривалого часу.

Стримує створення нових ОТГ  насамперед протидія  зацікавлених сторін. «Це є    системною  проблемою в Україні, – пояснює Тетяна Нагірняк. – Експерти ЦРМС у більшості областей роблять наголос на спротиві представників районних держадміністрацій, районних рад і  голів селищ та сіл об’єднанню громад через боязнь втратити свою владу».

Так само, за словами Тетяни Нагірняк, спротив чинять і  зацікавлені фінансово-промислові групи, аграрії, невеличкі підприємства, котрі наче й хочуть об’єднання, але лиш з врахуванням своїх інтересів, за своїми правилами, які часто ідуть врозріз із перспективними планами громади.

Гальмує процес об’єднання громад і неврегульованість на законодавчому рівні питання районів, і відсутність довгострокових планів реформування, а також затвердженого крайнього терміну добровільного об’єднання територіальних громад, після якого, на думку експертів, повинно відбутись адміністративне об’єднання.

«Це було б значним поштовхом до об’єднання для громад, що зараз перебувають  на етапі переговорів та майже готові об’єднатися, – акцентує Тетяна Нагірняк. – Найактивніші громади об’єднались на початковому етапі, а для інших потрібен стимул, впровадження часових рамок добровільного об’єднання громад і початок адміністративного. Регіональні експерти пропонують дати орієнтовно рік для завершення добровільного об’єднання».

Серед викликів для ОТГ  експерти назвали, зокрема, нестачу кадрів, які б розуміли процеси, що відбуваються, і завдання, що перед ними стоять; недосконалу організаційну структуру та несформованість ефективного менеджменту на місцях, а також те, що громади поки не повністю відчувають свою самостійність і бояться брати на себе відповідальність за прийняття рішень.

Крім того, каже Тетяна Нагірняк,  існує ще і проблема політичної партійної боротьби за вплив на окремі громади.  «Наприклад, особливо впливові депутати обласної ради впливають на те, яким буде перспективний план майбутніх громад»,  – зауважує експертка. За її словами, стримує  створення нових ОТГ й  недовіра населення до реформи та влади. «Велика кількість громадян вважає, що після виборів  влада зміниться і реформа може згорнутись», – констатувала Тетяна Нагірняк.

Змін від реформи не відчувають насамперед там, де не відбулося передачі державних  повноважень на місця. На цьому наголосив  фахівець із процесів децентралізації, директор Інституту розвитку територій Юрій Ганущак.

«Особливо це стосується медицини, – пояснює експерт. – Після централізації медицини, органи місцевого самоврядування до неї не мають ніякого відношення. І очевидно, що коли йдуть кошти в першу чергу на інфраструктуру, на ті заходи, які стосуються місцевого самоврядування, там відчувається плюс. Там, де це  забрала на себе держава, там  – мінус».

Підтвердив Юрій Ганущак і відчутну регіональну різницю у прийнятті реформи, що показують і результати соціологічних досліджень. Найвищий спротив  об’єднанню громад триває  на півдні та сході України, каже експерт.  «Завдання партій, які представлять опозиційний  до влади напрямок, законсервувати  там максимально ситуацію, яка є, – зауважує фахівець. –  Не дай Бог, показати успіх. Тобто якщо все погано, то це, очевидно, винна влада. Якщо щось з’являється добре, то виходить не така вже й погана влада, а цього допустити не можна».

Небезпечний прецедент, через який в Україні може бути призупинено реформу місцевого самоврядування, створила і ЦВК, відмовившись призначати вибори  в ОТГ на осінь. Про це говорили усі промовці.

 «Простим рішенням ЦВК реформу практично зупинено,  – обурюється Юрій Ганущак. – І тому очікування, що ми пройшли через Рубікон, невиправдні… Гарантія того, що буде завершена ця реформа, фактично є  тільки у існуючої влади,  всі інші неодноразово демонстрували, що вони проти децентралізації. Тож Президент мав би сказати тут своє достатньо серйозне слово», – наполягає фахівець.

Він також назвав наступні кроки, які   гарантуватимуть, що реформа минула точку неповернення. Насамперед це ухвалення рішення щодо об’єднання районів. «Це останній психологічно важкий крок, – пояснює Ганущак. – От, як перший – об’єднання громад, а далі воно пішло, і зараз фактично конвеєр. Так само як тільки буде прийнято це рішення, тоді надзвичайно прискориться формування громад. Бо  районний рівень  буде зацікавлений очолити процес формування громад, які набагато більш приємні, ніж ті самі райони».

Другий – затвердження закону про адміністративний нагляд за законністю актів органів місцевого самоврядування. «Опитування показує те, що дійсно загроза удільних князьків надзвичайно висока, – веде далі експерт. – Тому  треба  приймати закон №8051 про засади адмінтерустрою і голосувати уже за мапу майбутню. І ця мапа має перетворитися у дійсність 2020 року. Тобто на виборах до створених громад це має бути вже як остаточне адміністративне рішення».

А ще необхідно унеможливити створення  інфраструктурно, інституційно та  фінансово завідомо слабких  громад, каже фахівець із децентралізації. Задля цього   перспективні плани формування  ОТГ має затверджувати Кабмін за поданням обласної держадміністрації,  а не обласні ради, які часом формують громади під свої містечкові інтереси, а  не з врахуванням спроможності громад. «Це ще одна позиція, яку надалі потрібно вирішувати, і сподіваюся  наступного року  уряд це зробить», –  констатував Юрій Ганущак.

Про те, як  проходять процеси  децентралізації  у Київській області, розповіла Марія Пальчук,  радник з питань децентралізації Київського Центру розвитку місцевого самоврядування (ЦРМС).

За її словами,  хоч область і відстає в темпах впровадження реформи, але динаміка готовності органів місцевого самоврядування до добровільного об’єднання позитивна.

Експертка підтвердила, що основна перешкода, з  якою стикаються органи місцевого самоврядування в Київській області, це  «бетонна стіна» неготовності регіональної влади  підтримувати цей процес через неймовірну кількість центрів політичного впливу.   «І ці політичні інтереси не лише на рівні району, як у решти областей, – зауважує Марія Пальчук. – Київська область  перебуває в тіні політичних інтересів і національного рівня».

Негативний ефект нині чинить і  позиція ЦВК, наголошує Марія Пальчук.  ОТГ, які отримали  висновки й ухвалили  остаточне рішення про добровільне об’єднання, нині перебувають у сумʼятті –  а коли ж будуть вибори. «Деякі громади ішли до цього тривалий шлях, пережили по три хвилі об’єднання.  А рішення ЦВК практично унеможливлює процес подальшого реформування», – підтверджує тези своїх колег експертка.

Щодо інституційної та фінансової спроможності громад у  Київській області  зберігається  загальнонаціональна тенденція.  Громади, які формуються на базі міста обласного значення, навколо центрів економічного розвитку  чи районних центрів, інституційно значно спроможніші, ніж суто сільські територіальні громади.  Вони  більше готові впроваджувати нові повноваження  і виконувати завдання,  які від них вимагає громада. «Очільники цих громад кажуть дуже часто: давайте зробимо так, що коли хтось в’їжджає на територію нашої ОТГ,  бачив би, що це ОТГ. Тобто страх того, що все локалізується в центрі, зникає. Кожний очільник хоче, щоб навіть  саме крайнє село, якщо в нього хтось заїде,  то бачив би, що це ОТГ. І вони реалізують ці проекти, домовляються між собою, запускаються процеси міжмуніципального співробітництва», – описує ситуацію в області Марія Пальчук.

Маленьким  сільським  громадам важче, погоджується з попередніми промовцями експертка. Класичний штат сільської ради  –  сільський голова,  секретар, бухгалтер і землевпорядник, з якими  важко одразу брати на себе повноваження з освіти, первинної медицини, прямих міжбюджетних відносин,  написання  проектних заявок. Такі громади, як правило, дещо відстають. «Але є й такі, які вибираються із цього, – запевняє радник з питань децентралізації Київського ЦРМС. –  Я вважаю, що це дуже прекрасно, оскільки  це кузня кадрів. Навіть якщо вони потім з кимось об’єднаються, вже на периферії ми знаходимо тих пасіонаріїв, тих потенційних лідерів, оцей людський ресурс, капітал, який може вирівняти цю ситуацію і зробити територію, може, не зовсім гомогенною, але вже не з такими яскравими диспропорціями розвитку».

Ну, а спротив старої системи – райдержадміністрацій і райрад –  Марія Пальчук  сприймає   позитивно і вважає цей  процес «одужанням». «Ми лікуємося. Формується  громадянське суспільство. Ми бачимо нових лідерів. Система змінюється, хоче вона цього чи не хоче», – підсумувала експертка.

______________________________________________

Презентоване на заході  дослідження представлено Фондом "Демократичні ініціативи" імені Ілька Кучеріва в рамках програми «Програми сприяння громадській активності «Долучайся!»», що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та здійснюється Pact в Україні. Зміст дослідження є винятковою відповідальністю Pact та його партнерів i не обов’язково відображає погляди Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) або уряду США.