Нерозказана реформа
Децентралізація залишається поки що найменш поміченою на Заході трансформацією України після Евромайдана
Кандидат історичних та політичних наук, старший науковий співробітник Інституту євро-атлантичного співробітництва в Києві, головний редактор книжкової серії «Радянська та пострадянська політика і суспільство» видавництва «Ібідем» в Штутгарті
Текст написаний у співавторстві з директором Інституту розвитку територій Юрієм Ганущаком
і 
Олексієм Сидорчуком, політаналітиком Фонду «Демократичні ініціативи»
Децентралізація в Україні стала однією з перших, найбільш швидких і ретельно опрацьованих реформ, і була ініційована у квітні 2014 року першим постмайданним урядом і тодішнім віце-прем'єром Володимиром Гройсманом. Незважаючи на істотну зміну відносин між державою і суспільством, яку передбачає децентралізація, основоположні концепції і перші успіхи цієї масштабної реструктуризації української державної системи до сьогодні майже не висвітлювалися за межами України.
Українська реформа місцевого самоврядування, якщо вона взагалі згадується в міжнародній пресі, часто невірно розглядається в міжнародному та геополітичному контексті. Всупереч поширеній досі на Заході думці, ні ідея, ні проведення децентралізації не пов'язані безпосередньо з постмайданною європеїзацією України в цілому або з Угодою про асоціацію з ЄС, зокрема. Вона тим більше не є результатом Мінських угод, як часто вважають різні закордонні оглядачі. Навпаки, реорганізацію місцевого самоврядування в Україні, яка триває вже третій рік, гаряче обговорювали, ретельно планували та безуспішно намагалися провести задовго до Революції Гідності 2013-2014 років.
Так, наприклад, в 2005 році, після Помаранчевої революції, був розроблений законопроект про нову адміністративну і територіальну систему України. У 2009 році українська влада затвердила так звану Концепцію реформування місцевого самоврядування. Але коли через рік Віктор Янукович став президентом, реалізація цього проекту зупинилася.
Тим не менше, ці та інші попередні події і часткові досягнення підготували українське суспільство і політиків до швидкого перезапуску вже раніше підготовленої реформи після втечі Януковича навесні 2014 року. Трохи більше, ніж через місяць після Революції Гідності новий уряд Арсенія Яценюка з деякими змінами ухвалив Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіального устрою, з якої й почалася децентралізація.
Основною мотивацією багаторічних суперечок і початку цієї далекосяжної реформи 1 квітня 2014 року була надзвичайна концентрація повноважень і ресурсів у центрі. Коли в 1991 році Україна отримала незалежність, їй у спадок від царської та радянської систем управління дістався розподіл майже всіх повноважень на користь столиці. До сьогодні у багатьох соціалістичних і постсоціалістичних державах у всьому світі можна знайти прояви, ознаки або залишки цієї гіперцентралізованої й напівколоніальної урядової системи. Таким чином, щоб звільнитися від їх імперської, ленінської та сталінської спадщини, децентралізація влади в пострадянських країнах сьогодні не менш важлива, ніж лібералізація, деколонізація, демократизація, приватизація та європеїзація (тобто прийняття норм ЄС його новими членами або асоційованими партнерами).
Надконцентрація повноважень у столиці веде до різних політичних, адміністративних, економічних, юридичних, культурних, поведінкових і навіть психологічних патологій в пострадянському світі. Вона тягне за собою низьку якість державних послуг на місцях – наприклад, у сферах початкової й середньої освіти, охорони здоров'я, дорожнього будівництва або соціальної підтримки. Крім того, надмірна централізація влади – одна з причин повільного економічного розвитку багатьох українських регіонів протягом останніх 25 років. Місцевій владі України часто не вистачало, а іноді й досі не вистачає фінансів, повноважень і навичок для того, щоб вирішити навіть елементарні інфраструктурні проблеми своїх громад. У звичайних громадян не було, а часто немає й зараз, можливості ефективно впливати на рішення, які безпосередньо зачіпають найважливіші місцеві справи.
Починаючи з 2014 року, нова влада України прийняла ряд заходів для зміни старої, орієнтованої на столицю, системи взаємовідносин центральної, регіональної й місцевої влади. Ці реформи та нові інститути і механізми, що створюються в результаті, в своїй сукупності й складають децентралізацію.
По-перше, місцева влада тепер отримує більше прибутків за рахунок перерозподілу податкових зборів з центрального бюджету до місцевих. Наприклад, за 2015 рік обсяг місцевих бюджетів збільшився на 42% в порівнянні з 2014 роком: з 70.2 млрд грн до 99,8 млрд грн. У 2016 році місцеві доходи збільшилися ще на 49% і досягли 146,6 млрд грн. Вони навіть заробили на 16% більше, ніж планували. Цей несподіваний приріст у результаті підвищення кількості сплачених громадянами податків, був наслідком не тільки інфляції, але й нової податкової формули, що мотивувала бізнесменів більш чесно платити податки і хоча б частково відмовитися від виплати зарплат «в конвертах». Крім цього, була введена нова модель конкурентного розподілу міжбюджетних нарахувань, спрямована як на підтримку більш слабких регіонів, так і на розвиток економічної конкуренції між ними.
По-друге, для того, щоб збільшити інституційний та фінансовий потенціал місцевих адміністрацій, уряд ініціював процес добровільного об'єднання маленьких населених пунктів з іншими, більшими, так звані «об'єднані територіальні громади». Це був вкрай необхідний крок, адже більша частина величезної кількості громад (більше 11 тисяч) були маленькими, роздробленими, нежиттєздатними і, в результаті, мало розвиненими. Наприклад, до реформи в приблизно шести тисячах місцевих громад проживали менше трьох тисяч людей. В 5 419 місцевих бюджетів 70% витрат покривали державні субсидії. 483 громади на 90% і більше існували за рахунок центрального бюджету.
На цьому тлі не дивно, що питання вирішення цієї проблеми миттєво зрушився з мертвої точки, як тільки з'явилося законодавство, що дозволило місцевим громадам об'єднуватися. До кінця 2016 року процес показав вражаючі результати: 15% населених пунктів з власної ініціативи і без будь-якого тиску (хоча й з деяким фінансовим заохоченням), об'єдналися в 366 об'єднаних територіальних громад.
Крім розширення сфери компетенції, нові громади отримали додаткові податкові виплати і прямі державні субсидії на розвиток інфраструктури, покращення системи охорони здоров'я та освітні проекти. Як гордо рапортувало Міністерство регіонального розвитку України, бюджети 159 об'єднаних громад, створених в 2015 році, збільшилися у шість разів за 9 місяців 2016 року порівняно з аналогічним періодом минулого року. Нові суб'єкти отримали різного роду нові надходження, зокрема у вигляді прибуткового податку, і додаткові повноваження для використання грошей.
Деякі швидкі та відчутні фізичні досягнення перших об'єднаних територіальних громад стали, мабуть, найбільш помітними результатами децентралізації. Влада в нових громадах використовувала значну частину отриманих додаткових ресурсів на інфраструктурні проекти, щоб продемонструвати місцевим жителям переваги своїх нових політичних і управлінських компетенцій. Наприклад, у 2016 році в Україні поклали вдвічі більше асфальтного покриття, ніж за два попередніх роки. Центральна влада надає фінансову допомогу об'єднаним громадам у вигляді державних субсидій, які досягли майже 1 млрд грн в 2016 році, а в 2017 році збільшаться до 1.5 млрд. Об'єднані територіальні громади використовували ці додаткові кошти на реконструкцію і ремонт шкіл, лікарень та інших соціальних установ.
Ще одна мета децентралізації – розширення можливостей місцевих рад щодо залучення інвестиційних проектів у свої громади. Поки що така активність все ще рідкість – і одна з причин загального низького рівня зовнішніх інвестицій, які отримує Україна. Звичайно, скромний обсяг зарубіжних приватних капіталовкладень в Україну не тільки і не стільки пов'язаний з вадами сьогоднішньої української системи управління. Швидше, головна причина низького рівня присутності іноземних інвесторів в Україні – її імідж за кордоном як країни, що роздирається війною і потопає в корупції.
Недавні зміни в законі про об'єднання громад тепер дозволяють ще не об'єднаним населеним пунктам приєднатися до вже існуючих за спрощеною процедурою. Очікується, що до середини 2017 року кількість об'єднаних територіальних громад досягне 60% від загальної кількості громад, яка повинна виникнути після закінчення цієї реформи. Якщо так дійсно відбудеться, критична точка залишиться позаду – і, принаймні, ця важлива складова децентралізації стане незворотною.
Також варто згадати, що протягом кількох наступних років влада також розраховує укрупнити субрегіональні територіальні одиниці – райони, успадковані Україною від радянської адміністративної системи. Разом з подальшим прогресом об'єднання громад реорганізація районів дозволить переважно завершити територіальну реформу як один з ключових компонентів децентралізації.
Однак інші напрями реформи поки що залишаються недопрацьованими, оскільки Верховна Рада досі не прийняла необхідні поправки до Конституції. Ці зміни в основному законі України потрібні для того, щоб завершити та зміцнити вже розпочаті зміни в звичайних законах та в житті громад. Конституційні зміни в частині децентралізації спочатку не були пов'язані з воєнним конфліктом на Донбасі, але надалі конституційна реформа стала одним із зобов'язань України в рамках Мінського процесу.
В лютому 2015 року (як і раніше у вересні 2014 року) Москва змусила Київ «під дулом пістолета» прийняти Мінські угоди. Раніше розроблені зміни в рамках децентралізації тепер були пов'язані з поправкою до Конституції, передбаченою Мінськими угодами. Остання стосується вельми спірного пункту про надання «особливого статусу» територіями на сході України, які зараз контролюються Росією і її маріонетками на Донбасі. Оскільки Росія з 2014 року постійно і демонстративно порушує найбільш істотні пункти Мінських домовленостей, більшість депутатів Верховної Ради сьогодні відмовляються голосувати за пакет конституційних змін, який включає в себе як нові норми для завершення децентралізації, так і ту поправку, яка була введена в результаті мінського процесу, що дискредитував себе.
Тепер, схоже, цей пакет конституційних змін у своєму сьогоднішньому вигляді взагалі не буде прийнятий – через продовження російської агресії та її численні трагічні наслідки протягом останніх трьох років. Більш того, багато політиків України вважають, що парламентська згода з таким нечітким формулюванням як «особливості самоврядування в окремих районах Луганської та Донецької областей» (ОРДЛО) в принципі неможлива. Введення такої формули в українську Конституцію було б, на думку більшої частини депутатів Верховної Ради, небезпечним для української держави. Воно може дати захопленим територіям набагато більше незалежності, ніж у громад підконтрольної Києву території – і таким чином підірвати єдність української держави і навіть стати прецедентом для інших територій.
До того ж, трирічна війна і її трагічні наслідки для українського суспільства все більше обмежують діапазон можливих компромісів з «сепаратистами». Для переважної більшості українських політиків було б неприпустимо надати сьогоднішнім окупантам і бойовикам можливість, після формального повернення ОРДЛО під контроль Києва, вводити на посади своїх представників у міську владу, міліцію та інші місцеві органи – всупереч бажанням центральної влади. З цих та інших причин сьогоднішня російська і, частково, західна вимога про конституційно закріплений особливий статус ОРДЛО відкидається майже усіма ключовими гравцями української політики, зокрема політичними партіями, високими чиновниками, громадськими організаціями, експертними структурами та лідерами думок у ЗМІ.
Деякі парламентарії також виступають проти створення абсолютно нового органу в системі державного управління – інституту так званих префектів, передбаченого конституційним законопроектом. Префекти повинні стати регіональними представниками центральної влади та призначатися президентом. Їх завданням буде стежити за законністю діяльності місцевої влади та, за наявності певних підстав, припиняти їх рішення з одночасним зверненням до суду. Автори поправок вважають, що створення інституту префектів необхідне для здійснення державного контролю за місцевою владою, яка може вийти за рамки своїх нових повноважень. Критики, з іншого боку, стурбовані тим, що через префектів президент зможе посилити свій політичний вплив на місцеві влади і, таким чином, унеможливить реальне самоврядування.
Ці, поки що гіпотетичні, побоювання повинні бути враховані в майбутньому законодавстві. Парламентаріям належить розробити прозору систему відбору префектів на відкритому конкурсі, що дозволяє їм бути незалежними від політичних преференцій чинного глави держави. Все ж, сьогоднішній проект зміни Конституції сам собою вже визначає обов'язки президента, уряду та місцевих органів управління чіткіше, ніж це зроблено в чинному варіанті основного закону. Тому, найімовірніше, після конституційної реформи випадків зловживання владою стане менше.
Незважаючи на поки що лише часткове і часто ще добровільне здійснення реформи, багато українців вже почали помічати децентралізацію та її наслідки. Згідно з дослідженням Київського міжнародного інституту соціології за листопад 2016 року, 46% українців вже побачили позитивні зміни від використання додаткових фінансів, отриманих місцевою владою. При цьому 43% не відчули змін, а 5% вважають, що є зміни в гірший бік. Крім того, 25% вказали на покращення якості послуг, 58% не помітили жодних змін, а 8% сказали, що послуги стали гіршими. Більшість українців (64%) підтримують децентралізацію і надання більших повноважень місцевим органам влади, але 61% незадоволені повільним темпом реформи.
З початку 2017 року децентралізація в Україні увійшла в критичну фазу після того, як парламент прийняв ряд законів для підтримки подальшого об'єднання громад. Цей законодавчий успіх вселяє надію на продовження реального прогресу на місцях. На сьогодні децентралізація вже поліпшила фінансовий добробут багатьох місцевих громад у різних регіонах України і заклала основу для поліпшення якості життя українців, які живуть за межами багатих мегаполісів, таких як Київ, Одеса або Харків.
Поки що не всі парламентські партії готові беззастережно підтримати швидку децентралізацію, але багато учасників процесу, зокрема представники влади, мери і нові члени місцевих рад, так само, як і більшість населення, що все більш прихильно відгукуються про зміст, наслідки і майбутнє реформи місцевого управління. Крім того, багато західних держав і міжнародні організації, не в останню чергу Євросоюз, активно підтримують українську децентралізацію з допомогою різних спеціальних програм фінансової допомоги, таких як U-LEAD, DOBRE або DESPRO, загальним обсягом приблизно 200 млн євро. Якщо на місцевому рівні зміни пройдуть успішно, децентралізація допоможе докорінно змінити пострадянські відносини між українським суспільством і державою.
