Уроки міжнародних конфліктів для деокупації Донбасу
18 листопада Рада зовнішньої політики «Українська призма» презентувала дослідження українських національних інтересів та ключових аспектів політики деокупації тимчасово окупованих територій України, яке базувалося, зокрема, й на досвіді та уроках деяких міжнародних, зокрема, і «заморожених» конфліктів на пострадянському просторі
Це колективна праця провідних аналітичних центрів України, в якій, врахувавши релевантний для України досвід, дослідники окреслили дороговкази та перестороги для нової української політики деокупації. У підготовці цього документа взяла участь аналітикиня Фонду «Демократичні ініціативи» Марія Золкіна. Публікуємо її виступ під час презентації дослідження, повний відеозапис якої можна переглянути за посиланням:https://www.facebook.com/watch/live/?v=883713738700233&ref=watch_permalink
– Ми виходили з того, що обрали декілька конфліктів, досвід яких – як позитивний, так і негативний – ми вважаємо на виході релевантним для того, щоб врахувати або ризики, які виникають внаслідок помилок, що робилися при спробах врегулювати ці конфлікти, або враховувати якісь позитивні історії, які треба закласти в наші пропозиції з деокупації і згодом – реінтеграції тимчасово окупованих територій. Ми аналізували придністровський конфлікт, окупацію території Грузії, нагорного-карабаський конфлікт і цілий комплекс балканських конфліктів.
Якщо виходити на загальні рекомендації – позитивні і негативні, – то представлю те, що може бути релевантним, і те що ми рекомендуємо врахувати відповідно у державній політиці України з деокупації.
Перше – обов'язковість повного закриття безпекового компоненту перед будь-якими політичними кроками. Протягом всього періоду російсько-української війни весь час іде боротьба української і російської концепцій про те, що має бути спочатку – чи безпека, а потім політика чи – навпаки. На останньому, звичайно, наполягає Російська Федерація. Але в рамках, наприклад, переговорів останніх півтора року, після переобрання Президента в Україні, ми бачили періоди в переговорному процесі, коли був дуже високий ризик, що Україна погодиться на фоні свого політичного ентузіазму знайти компроміс з Російською Федерацією, як мінімум на паралельну імплементацію цих двох треків – політичних кроків з врегулювання конфлікту і, відповідно, безпекових.
Міжнародний досвід доводить, що в першу чергу тут є релевантний балканський досвід. До тих пір, доки не проведена демілітаризація, деокупація, повністю не закриті ці компоненти в процесі врегулювання, не можна переходити до політичної частини домовленостей, оскільки це призводить до послаблення держави, яка реінтегрує, повертає собі суверенітет над тимчасово окупованими територіями.
І тут є негативний досвід, який підтверджує цю тезу, це зокрема досвід Боснії і Герцеговини. Але є і досвід позитивної деокупації, і згодом реінтеграції, це – досвід зокрема Східної Славонії в Хорватії – спочатку ми закриваємо всі безпекові моменти, а потім переходимо до політичної частини. Це те, чому намагаються навчитися і українські політики, і українські урядовці.
Друга наша базова рекомендація на підставі аналізу всіх цих конфліктів – це критична важливість (і в українському випадку ми вважаємо це так само доцільним) використання інструменту міжнародної місії. Це питання було на порядку денному на переговорах, його активно розробляло українське Міністерство закордонних справ України, принаймні простували цю ідею на технічному і дипломатичному рівнях І тому, напевно, з прикрістю можна сказати, що зараз цей інструмент не входить у пріоритети офіційної політики, зокрема, Офісу Президента України.
Як експерти ми, навпаки, говоримо, що наявність міжнародного контингенту виконує одразу декілька завдань, які неможливо напряму у врегулюванні конфлікту між Києвом і Москвою закрити. В першу чергу це забезпечення транзитного періоду. Транзитний період між початком деокупації і завершенням політичної реінтеграції є обов'язковою умовою сталого миру. І так само досвід балканських воєн доводить наявність критичного аргументу про неможливість переходити після, умовно кажучи, роззброєння чи виведення іноземного контингенту одразу до передвиборчої кампанії. Це те, чим грішать і українські політики, і українські громадські діячі. Так само цю помилку я бачу і в тому плані голови української делегації в Мінській ТКГ, який був презентований пару тижнів тому. Бо там так само пропонується одразу за дуже швидким і нічим не гарантованим роззброєнням і виведенням контингенту начебто за доброї волі Росії переходити до виборчої кампанії на тимчасово окупованих територіях. Тобто має бути транзитний періоду. Протягом цього транзитного періоду хтось має цієї території управляти і керувати, і досвід тієї ж Хорватії засвідчує, що міжнародна тимчасова перехідна адміністрація виконує і може в умовах Україна виконати роль міжнародного адміністратора тимчасово окупованих територій – адміністратора, який виконує частково безпекове завдання, зупиняє або не допускає нового розгортання конфлікту самим фактом присутності міжнародного контингенту і розгортання міжнародної тимчасової перехідної адміністрації, але при цьому здійснює управлінські процеси і готує відповідно територію до проведення тих же виборів. Тому досвід у цьому плані Хорватії був позитивним. Перехідна адміністрація в Хорватії цю роль виконала і повноцінно закрила цей транзитний період, передавши владу до пізніше обраних органів місцевого самоврядування і, відповідно, включення місцевих органів самоврядування в загальну систему центральної влади в Хорватській державі.
З негативних уроків, пов'язаними із міжнародними місіями, це ті уроки, які ми робимо на основі так само частини балканських конфліктів, і, наприклад, грузино-російського конфлікту. Це – розгортання контингенту неважливо, з яким мандатом, неважливо, ким відрядженого – чи ООН, чи цивільною місією з боку Європейського Союзу, як було у випадку з Грузією, – це розгортання контингенту на лінії розмежування. Фактично, якщо ми зупиняємося на ідеї розгорнути контингент винятково вздовж лінії розмежування, це призводить на практиці, як показує міжнародний досвід, до замороження цієї лінії розмежування і не сприяє активній деокупації і реінтеграції тимчасово окупованих територій. Тому – тільки на всій тимчасово окупованій території і з можливістю (це взагалі дипломатичний джекпот) паралельно запровадити перехідну адміністрацію.
Третій момент, який так само важливий – це абсолютне і категоричне «ні» прямим переговорам між офіційною українською владою і самопроголошеними владами на території Донбасу. Це те, до чого нас Росія штовхає нас. Якщо ми простежимо позицію Росії по всіх конфліктах у колишніх радянських республіках, то ми побачимо, що логіка і тактика Росії всюди однакова, вона всюди просуває ідею прямого діалогу. І досвід Придністров'я у цьому плані дає нам урок – негативний для Придністров'я і Молдови – щодо повернення цієї території до юрисдикції Молдови, але такий, що може бути врахований Україною. Наявність прямого контакту не тільки не пришвидшує реінтеграцію, а навпаки – зупиняє активний переговорний процес, фактично заморожує наявність цих квазіутворень і квазівлади на окупованих територіях, і аж ніяк не призводить до швидкої їхньої реінтеграції. Тому ми маємо бути свідомі, що такий політичний компроміс з боку української влади, як в якійсь формі встановлення прямого контакту з адміністраціями так званих республік на тимчасово окупованих територіях Донбасу, точно не призведе до реінтеграції цих територій, а навпаки – виконає завдання Росії заморозити наявність цих республік на території України і фактично увіковічнити на довгострокову перспективу наявність цих утворень.
Четвертий важливий урок – за жодних обставин не піддаватися на логіку Російської Федерації, яку вона всюди просувалася на пострадянському просторі – зміни її статусу з безпосереднього учасника на посередника у конфлікті. Дуже активно Росія поряд з прямим діалогом просуває ідею виведення себе з формату учасниці цього конфлікту і переведення себе в статус спостерігача чи посередника, як наприклад СММ ОБСЄ у Мінській ТКГ. Досвід Придністров'я так само у цьому плані дає нам урок про те, що переведення Росії у когорту посередників знову ж таки зупиняє можливість реального реінтеграційного деокупаційного процесу і, відповідно, ускладнює можливості притягнути до політичної і дипломатичної відповідальності реального актора, який впливає на порушення територіальної цілісності, в цьому випадку, Молдови.
І п’ятий важливий урок – це те, чого зараз, напевне, бояться українські переговорники – зменшення динаміки переговорів з Російською Федерацією. Але зниження активності оцих спроб домовитися аж ніяк не означає, що Україна втрачає можливості зберегти необхідні для майбутньої деокупації і реінтеграції зв'язки з тимчасово окупованими територіями. Тобто дипломатичний трек – це одна історія, але внутрішня політика відносно прифронтових територій, тимчасово окупованих територій – це пов'язано з дипломатичним треком, але не абсолютно залежна від нього політика. І досвід Грузії якраз доводить, що за фактично повного буксування протягом багатьох років дипломатичних переговорів, у яких немає зрушень у женевських дискусій, Грузія зосередилася на внутрішній політиці – соціальній, гуманітарній, охороні здоров'я – і максимально в цих умовах намагається підтримати зв’язок зі своїми громадянами, які хочуть цього, з тимчасово окупованих територій Абхазії і Південної Осетії. Тому не треба боятися – це заклик до наших переговорників! – зменшення інтенсивності дипломатичного діалогу, якщо ми не отримаємо бажані або прийнятні для нас моделі розв'язання цього конфлікту. Іноді краще зупинитися. Тому навіть та ідея оновлення чи перегляду Мінських домовленостей – не є, за міжнародним досвідом, аж чомось страшним чи неприйнятним, це, навпаки, і досвід міжнародних переговорів теж про це свідчить, що певна гнучкість може дати зиск, нехай не сьогодні, але як мінімум тоді, коли зміняться інші складові, інші умови, і логіка переговорів дещо зміниться.
Іще про міжнародну підтримку. З-поміж усі конфліктів, які відбувалися на території колишнього СРСР і де задіяна безпосередньо Російська Федерація, в України, з точки зору міжнародної підтримки, найкращі вихідні умови. Ані Грузія, ані Молдова, ані питання нагірно-карабаського конфлікту не супроводжувалося, і країни які втрачали свою територіальну цілісність не мали такої когерентної міжнародної підтримки, як Україна. Тому нехтувати цим фактором однозначно не можна. Бо якщо ми подивимося на досвід інших конфліктів, тих же Балкан, то там, де міжнародна підтримка була прямою, безумовною і максимальною, там розв'язання конфлікту у відновленні територіальної цілісності відбувалося легше, ніж там, де увага міжнародної спільноти і тиск були меншими. Тому необхідно треба зберігати цю міжнародну коаліцію, працюючи з нашими ключовими партнерами.
