Позбутися впливу олігархів: як працюють нові правила фінансування партій

Викривальні заяви депутата-втікача Олександра Онищенка про нібито сплачений ним хабар за право брати участь у парламентських виборах 2012 р. ще раз засвідчили те, про що всі вже давно здогадувались: аби потрапити у велику політику, потрібні великі гроші. 

Заради перемоги на виборах партії та кандидати залучають величезні кошти приватних спонсорів, а здобувши омріяні посади, змушені повертати «інвестиції» своїм спонсорам, часто – з використанням корупційних методів. Відтак колишні партійці та кандидати на своїх державних посадах дбають не про інтереси виборців, а великих приватних спонсорів, підживлюючи поширену думку про те, що вибори в Україні нічого не змінюють.

Довгий час держава не вдавалася до бодай якихось спроб обмежити вплив олігархів на політичну конкуренцію та роль грошей у політиці. Однак у жовтні 2015 р. завдяки  активності низки громадських організацій та кількох депутатів із різних парламентських фракцій Верховна Рада зрештою ухвалила закон, що  суттєво  змінив правила фінансування партій.

По-перше, було обмежено обсяг максимальних внесків на користь партій. По-друге, для партій, що подолали певний бар’єр на останніх парламентських виборах (зараз – 5%, після наступних виборів – 2%), було передбачено пряме фінансування з бюджету. По-третє, на всі партії було покладено обов’язок готувати щоквартальний фінансовий звіт. По-четверте, новостворене Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) отримало повноваження перевіряти партійні звіти. Зрештою, для порушників нових правил фінансування партій було передбачено покарання – від штрафів до позбавлення волі.

Фінансові звіти партій: гра в імітацію

Попри те, що більшість положень закону набули чинності 1 січня цього року, початком повноцінного функціонування нової моделі можна вважати серпень, коли партії вперше відзвітували за фінансову діяльність перших двох кварталів року. Проте за кілька місяців стало зрозуміло, що ані політичні партії, ані держава по-справжньому не готові до нових правил гри.

Звіти основних партій за перший і другий квартали 2016 р. яскраво засвідчили їхнє небажання показувати свій справжній фінансовий і майновий стан. Незважаючи на те, що формально партії дотримувались встановлених лімітів на внески, низка політичних сил намагалася де-факто обійти ці обмеження. Зокрема, зі звітів  «Батьківщини» видно, що абсолютна більшість отриманих нею внесків однакова (по 2000 грн) і здійснена в конкретні дні. Це може свідчити про  те, що великі внески було подроблено: таким чином партія дотрималась букви закону і водночас приховала своїх справжніх донорів. Схожі схеми було помічено й у звітах деяких місцевих організацій Блоку Петра Порошенка «Солідарність» (БПП). Ще один типовий спосіб приховати донорів полягав у фінансуванні партійних потреб через пов’язані громадські організації.

Оприлюднені дані про майно та витрати партій, натомість, вражали своєю лаконічністю. Парламентські партії не вказували практично ніякого майна у володінні чи користуванні й навіть «забували» зазначати витрати на оренду партійних офісів. Крім того, оприлюднені звіти створюють враження, що партії виживають завдяки праці та відданості армії волонтерів. Лише «Батьківщина» може похвалитись апаратом із 65 співробітників, тоді як «Самопоміч» має всього 6 офіційних працівників, БПП – 2, а «Народний Фронт», «Опозиційний блок» і Радикальна партія Олега Ляшка – узагалі жодного. Сукупні витрати партій також були неправдоподібно низькими, особливо порівняно з бюджетними коштами, які вони вже отримали від держави, і покривали переважно операційні витрати. Повнота звітів стала трохи кращою у третьому кварталі, проте загалом партії й надалі  приховують навіть базову фінансову інформацію про себе.

Примара державного контролю

Однак якщо небажання партій збільшувати власну фінансову прозорість цілком передбачувана, то зусилля держави щодо контролю за новими правилами поки що так само розчаровують. Ключову роль у новій моделі відведено НАЗК, і перші результати його діяльності не надто переконливі. Перш за все, затверджена НАЗК форма звіту надто складна та заплутана, що створює труднощі як для партій, так і для всіх бажаючих аналізувати ці звіти. Ситуацію ускладнює і рішення НАЗК розділити звіти центрального офісу та місцевих організацій партій, що збільшує обсяг аналітичної роботи в кілька разів. Не надто успішними були й зусилля НАЗК щодо роз’яснення того, як необхідно заповнювати звіт: досі на кожному публічному заході від партій звучать питання з цього приводу.

Однак найдужче тривожать наявні результати аналізу звітів з боку НАЗК. Зокрема, його співробітники не помітили у звітах великих партій жодного порушення порядку фінансування. Такий результат не може не дивувати, адже в деяких випадках такі порушення лежать на поверхні. Наприклад, низка партій – в тому числі парламентських – отримує фінансування від компаній з іноземними власниками, що прямо заборонено законодавством. Проте у висновках НАЗК про це – ні слова. Так само й покарання порушників поки що лише у планах НАЗК: наразі відомо всього про один випадок накладення штрафу на партію за невчасне подання звіту.

Очевидно, що такі результати можна частково пояснити об’єктивними причинами: у співробітників НАЗК, створеного лише навесні цього року, бракує досвіду, а в його департаменті, відповідальному за аналіз партійних звітів, працює лише 14 осіб. Більше того, НАЗК не має доступу до багатьох державних реєстрів, необхідних для повноцінного аналізу. Однак і тут позиція НАЗК не зовсім послідовна: на нещодавню пропозицію директора Національного антикорупційного бюро (НАБУ) Артема Ситника надати співробітникам НАЗК доступ до необхідних реєстрів не надійшло жодної відповіді.

У цьому контексті співпраця НАЗК з неурядовими організаціями (НУО) виглядає більш обнадійливо. Варто віддати НАЗК належне: цей орган демонструє відкритість і готовність іти на співпрацю з громадянським суспільством. НУО, в свою чергу, не лише здійснюють власний аналіз партійних звітів (свій моніторинг проводять, зокрема, Громадський рух «Чесно», Центр політичних студій та аналітики «Ейдос», Центр політико-правових реформ), а й пропонують НАЗК допомогу. Однак питання полягає в тому, чи готовий НАЗК  використовувати напрацювання та поради громадських організацій у тому разі, коли це суперечитиме  інтересам ключових політичних гравців.

Уроки

З перших місяців імплементації реформи партійних фінансів уже можна винести  принаймні два важливі уроки. По-перше, необхідно швидко реагувати на всі виявлені хиби нової моделі, аби не допустити їх вкорінення. По-друге, перспективи реформи багато в чому залежатимуть від готовності її ключових учасників співпрацювати між собою. Сьогодні можна говорити про потребу корекції нової моделі фінансування партій принаймні на трьох рівнях.

1. На законодавчому рівні слід врегулювати фінансування партій пов’язаними особами і організаціями. Партії досі користуються можливістю фінансувати свої витрати через громадські організації та благодійні фонди, що вводить виборців в оману та в рази підвищує вартість виборів. Саме тому необхідно недвозначно врегулювати фінансування партій і виборчих кампаній сторонніми особами та змусити їх звітувати так само, як це тепер роблять партії. Неурядові експерти вже розробили законопроект, який обмежує використання благодійних фондів на виборчі потреби; його можна використати як базовий документ.

2. На підзаконному рівні слід спростити і консолідувати форму звіту та перевести її у формат відкритих даних. Спростивши форму звітування та об’єднавши звіти всіх партійних організацій в єдиний документ, НАЗК звільнить і себе, і партії від зайвої роботи та суттєво полегшить аналіз фінансової інформації. Не менш важливо перевести звіти у відкриті дані, розробивши програмне забезпечення на кшталт системи, що відображає електронні декларації чиновників. Це дасть змогу трансформувати сухі цифри у легкодоступну для широкого загалу інфографіку, спонукаючи виборців цікавитись грошима партій і кандидатів.

3. На поведінковому рівні слід налагодити співпрацю НАЗК з іншими державними органами і НУО. НАЗК здатен отримати багато цінного від посилення співпраці з Центральною виборчою комісією, що має значний досвід аналізу фінансових звітів партій і кандидатів. Не менш важливо налагодити стосунки з НАБУ, до якого НАЗК зможе подавати виявлені у звітах порушення і невідповідності для подальшого розслідування. Зрештою, НАЗК не зможе ефективно перевіряти партійні звіти без допомоги громадських організацій, тому неформальну співпрацю з ними варто закріпити на інституційному рівні. Важливу роль тут може відіграти формування професійної та незалежної громадської ради при НАЗК.

Далі буде?

Очевидно, що в українських умовах навіть найуспішніша імплементація реформи партійних фінансів не зможе ліквідувати вплив олігархів на політичний процес чи зробити партії виразниками інтересів своїх виборців. Для цього необхідні серйозні зрушення принаймні у двох інших сферах: регулюванні політичної реклами та виборчій системі. Лише обмеживши політичну рекламу бодай у виборчий періоди, можна сподіватися, що роль грошей у виборчих перегонах знизиться до розумних пропорцій. А без запровадження пропорційної системи з «відкритими списками» важко очікувати, що самі собою зникнуть практики купівлі депутатських мандатів чи підкупу виборців.

Однак українська реформа партійних фінансів здатна досягти інших важливих цілей. По-перше, підвищити фінансову прозорість політичних партій, дозволивши громадянам робити більш виважений і поінформований вибір. По-друге, змусити партії нести відповідальність за власну поведінку і перед державою, і перед суспільством.  І хоча нова модель фінансування партій навряд чи здатна принести швидкі, відчутні для громадян результати, реалізація закладеного в ній потенціалу може зрештою змінити культуру відносин між партіями і їхніми виборцями.

 Джерело: Политрада