Марія Золкіна,
політична аналітикиня
Фонду "Демократичні ініціативи"
імені Ілька Кучеріва
Перший скорочений варіант статті
надруковано в Українській правді
Початок каденції нового Президента України та позачергові парламентські вибори повернули питання конфлікту з Росією та перспективи реінтеграції тимчасово окупованих територій (головним чином – Донбасу) до політичного порядку денного та інформаційного простору. Цьому сприяла, по-перше, риторика новообраного Президента Володимира Зеленського та його політичної сили про орієнтацію на досягнення миру і завершення конфлікту. Зокрема, ініціатива з розведенням військ у Станиці Луганській та спроби розпочати ремонт пішохідного мосту там же. По-друге - суспільний запит та очікування від шостого гаранта Конституції. Так, згідно з опитуванням соціологічної групи «Рейтинг», у червні 2019 р. найбільш поширеним очікуванням від першочергових дій нового Президента було припинення вогню на Донбасі - такі сподівання мали 50% населення. Умовний «мир», який можна вважати однією з центральних тем нової влади, відігравав та відіграє роль своєрідного об’єднавчого фактору, оскільки спирається на «середнє значення» в громадській думці: загальну орієнтацію суспільства на політико-дипломатичний, а не воєнний шлях розв’язання конфлікту з Росією. На практиці ж ми маємо неоднозначну ситуацію, коли, з одного боку, відбуваються спроби відновити переговорний процес (і в Мінському форматі, і вже очевидну орієнтованість на організацію зустрічі нормандської) , а з іншого – досі немає офіційно представленої чи неофіційної, але цілісної картини того, а в чому ж власне полягає той самий «шлях до миру», яка модель реінтеграції розглядається як найбільш прийнятна, які лінії є «червоними» (окрім територіальної цілісності країни, але до форми її відновлення теж є питання), і які інструменти будуть для цього застосовуватися. Тим не менше, маючи на увазі ті окремі ініціативи чи ідеї, що вже були презентовані, і розуміючи актуальні ризики і політичні «пастки» в питанні врегулювання конфлікту, можна спробувати робити обережні висновки та формулювати певні рекомендації до цієї, поки що не сформованої стратегії дій. Відтак, нижче – про ті ключові, фундаментальні «стовпи», на яких варто зосередитися у формуванні цієї моделі.
Запит на мир не означає мир за будь-яку ціну
Отже, після президентських виборів інформпростір сколихнули результати досліджень громадської думки, згідно з якими 75% українців вважають доцільним прямі переговори з РФ заради вирішення конфлікту на Сході, а 55% - прямі переговори із самопроголошеною владою в так званих «ЛНР» та «ДНР». Втім, чи можна ставити знак рівності між цими результатами та реальною спроможністю суспільства легітимізувати реальні, а не гіпотетичні домовленості, які мають бути досягнуті для завершення конфлікту? Відповідь – ні. Хоча думка щодо необхідності виходу з конфлікту саме шляхом пошуку компромісів, а не воєнних дій, і переважає в суспільстві від 2015 р. (20% готові на будь-які компроміси, але 49% - лише на деякі, згідно з опитуванням «Демініціатив» і Центру Разумкова 13-20 червня 2019 р.), але готовності до більшості конкретних домовленостей сьогодні – немає. Більше того, станом на цей час впевнено можна сказати: суспільство визначило свої «червоні лінії» серед можливих компромісів. І всі вони, до речі, стосуються найбільш важливих для Росії вимог до України, по-перше, а по-друге, без домовленостей саме до цих питаннях реінтеграції як процесу в принципі не може бути. То які ж вони, ці суспільні «червоні лінії»?
Таблиця 1
Отже, найменш прийнятними для суспільства (причому в усіх макрорегіонах країни) виглядає пропозиція з Мінського «пакету» про проведення місцевих виборів на умовах псевдореспублік та РФ та повна амністія учасникам бойових дій проти України. Вже після підписання Мінську-2, українська сторона на законодавчому рівні «пояснила», хто ж може розраховувати на амністію з боку самопроголошених формувань на Донбасі: тільки ті, хто не скоював тяжких злочинів. Та чи лишиться ця формула актуальною і сьогодні на новому етапі перемовин? Росія, очевидно, буде тиснути для того, аби такий підхід було замінено «чистою» Мінською формулою, яка розмито пропонує помилування, амністію та заборону переслідування осіб, залучених до подій на Донбасі без жодних умов чи фільтрів. Втім, варто мати на увазі, що така ідея може мати вибуховий ефект вже всередині українського суспільства. Другий аспект – це вибори, адже логіка Росії полягала і полягає в тому, аби політична реінтеграція почалася практично одразу за припиненням вогню, тобто, без жодного перехідного періоду сталого режиму тиші. І підстав вважати, що ця позиція Росії зміниться, немає. Навпаки, ситуація, що склалася після розведення військ у Станиці Луганській доводить протилежне: Росія та її сателіти можуть виконувати свої зобов’язання з демілітаризації вибірково або частково, українська влада процес (навіть асиметричний, коли це українська сторона виконує повною мірою свою частину) в односторонньому порядку не зупинятиме, а нинішній «арбітр» у вигляді СММ ОБСЄ абсолютно безсилий вплинути на агресора. В той же час суспільні настрої в Україні, як ми бачимо, говорять про те, що у спробах домовитися з агресором, навіть попри запит на мир, громадяни не схильні погодитися на те, що під виглядом «шляху до миру» Росія методично намагається Україні «продати». На що спиратися новій владі в перемовинах: на ціну, яку за умовний мир вимагає сама Росія, або на перспективи легітимації таких рішень в Україні, має бути риторичним питанням. Тим паче, що виборці всіх ключових політичних сил в своїй більшості – проти як повної амністії, так і виборів на умовах «ЛДНР» і агресора (див. табл. 2 і 3).
Таблиця 2
Таблиця 3
В цій ситуації своєрідним запобіжником від спокусливої пропозиції «миру» від Росії може слугувати якщо не проблема схвалення цієї пропозиції українським суспільством і реальні наслідки такої «реінтеграції», то принаймні власні електоральні амбіції основних політичних сил.
Такий висновок підкріплюється і тим, що попри налаштованість громадської думки на мирне врегулювання конфлікту, загальної готовності до нових умов існування «ЛДНР» в складі Україні - немає. Так, у всіх макрорегіонах, за винятком Сходу, абсолютна більшість населення прагне повернення цих територій на довоєнних умовах, а не з автономією чи більшою незалежністю.
Мінськ: чи можливе перезавантаження?
Президенство Володимира Зеленського розпочалося з ініціативи з перезапуску Мінської Тристоронньої контактної групи, оновлення її складу і спроб малими кроками (та сама Станиця Луганська) зрушити з мертвої точки . В той же час, очевидно, що потенціал перезавантаження роботи Мінської групи варто оцінювати адекватно її реальним можливостям. І якщо не покладати саме на цей формат надій щодо глобальних рішень в рамках переговорів по врегулюванню, то так, шанс на перезавантаження є. І цей шанс можна реалізувати за двох умов. Перша: підійти до формування представництва інтересів України в Мінську більш організовано, наділити представників спеціальним статусом, який спростив би їм, наприклад, доступ до необхідної для переговорів інформації ( від українського СБУ, розвідки тощо), так само як і комунікацію з тими органами влади, які будуть задіяні в реалізації досягнутих у Мінській групі домовленостей. Варто сказати, що історія з залученням, а згодом - «заочним» звільненням Романа Безсмертного свідчить, що такої організованості поки немає.
Друга умова – конкретні кроки, які стосуються співіснування з тимчасово окупованими територіями, порядку перетину лінії розмежування, відновлення торгівельних зв’язків (поки – в односторонньому порядку), покращення доступу мешканців окупованих районів до адміністративних та інших послуг на підконтрольній Україні території. Фактично, це перезавантаження навіть не Мінського формату, а внутрішньої української політики щодо окупованих територій та наших громадян на них. Але Мінський переговірний майданчик – саме той, через який такі кроки можуть презентуватися як максимальне виконання Україною своїх зобов’язань перед власними ж громадянами, навіть якщо прогресу в стратегічних перемовинах з Росією немає. Сьогодні виглядає так, що саме на таку лінію поведінки - відповідних тактичних кроків - робить ставку новий український Президент. І саме цією логікою продиктована його загальна пропозиція пом’якшити вимоги для отримання українських пенсій мешканцями «ЛДНР» (шляхом розширення часових проміжків між верифікаціями) та спрощення порядку перевезення товарів та майна через лінію розмежування (змінити перелік дозволених до перевезення товарів на перелік заборонених). Останнє – критично важливе для прифронтових районів, де нинішній порядок впевнено веде до соціально-політичного невдоволення. І можливо, що саме завдяки бажанню Президента показати орієнтованість на конкретні досяжні результати, сумнозвісний Наказ 39 МінТОТа нарешті буде змінено (наразі нарешті готується заміна переліку товарів дозволених до перевезення на перелік товарів, заборонених переносити через лінію розмежування).
Якщо на міжнародному, стратегічному рівні ситуація із готовністю Росії домовлятися не змінюється (про це - нижче), то на рівні внутрішньої української політики стосовно Донбасу зміни є нагальними. Справа в тім, що невирішеність гострих питань подолання наслідків конфлікту та співіснування тимчасово окупованих територій з прифронтовими, підконтрольними Україні перешкоджатиме реінтеграції, коли б вона не розпочалася.
Щоправда, у внутрішній політиці є ще один важливий, а в дечому – навіть тривожний, момент. І це рішення про утворення в новому парламенті Комітету, який одночасно займатиметься питаннями реінтеграції тимчасово окупованих територій Донецької та Луганської областей, деокупації Криму, з одного боку, а також правами людини, національних меншин та міжнаціональних відносин, з іншого. Більш доцільним було би створення окремого комітету з питань тимчасово окупованих територій та їх реінтеграції, і тут є кілька принципових моментів. По-перше, цей напрям державної політики дуже широкий і він потребує синхронізації інших державних політик: від національної оборони – до освіти та охорони здоров’я, у зв’язку з новими обставинами, коли ми повинні тримати зв’язок з громадянами з окупованих територій, але при цьому не підтримувати адміністративні чи економічні зв’язки з «ЛДНР» як псевдоутвореннями. Політику щодо реінтеграції можна умовно порівняти з євроінтеграцією: коли одна «парасолька» накриває інші державні політики та вимагає узгодження рішень з ключовим дороговказом – Угодою про асоціацію та супутніми зобов’язаннями. Саме тому зводити в одному комітеті і універсальні права людини, і проблеми нацменшин, і політику тимчасово окупованих територій - точно не найкращий спосіб. По-друге, у створенні саме такого - об’єднаного - Комітету можуть бути цілком приземлені пояснення. Так, очевидно, у найбільшій фракції парламенту просто немає потужного ядра з депутатів-фахівців з питань Донбасу та Криму. Та й взагалі, «розуміння» проблем Донбасу, наприклад, очевидно намагатимуться монополізувати представники Опозиційної платформи «За Життя», а в умовах, коли інші фракції парламенту мають окремих, поодиноких депутатів, які знаються на проблематиці окупованих територій, ці потуги ОПЗЖ стають вже реальною загрозою. По-третє, партія «Слуга народу» планує віддати посаду голови цього Комітету представнику опозиції. Втім, якщо цей напрям стратегічно важливий для керівництва країни, то чому виключати із сфери свого впливу саме цей парламентський комітет? І ключове – якщо це буде представник опозиції, то хто саме? Якої опозиції? Поки що на роль такої претендують тільки «Європейська солідарність» та вже згадувана Опозиційна платформа.
Міжнародні інструменти: не забути про головне
Без симетрії та синергії на внутрішньому і зовнішньому напрямку жодні ініціативи нової команди не зможуть стати успішними. Це не означає, що нові ініціативи у внутрішньо-українській політиці стосовно Донбасу мають супроводжуватися новими ініціативами на зовнішньому фронті – ні, але вони однозначно мають підкріплюватися відповідною риторикою та переговорами з нашими західними партнерами. Задача-мінімум - дії на одному напрямку (наразі, очевидно, міжнародному) не мають послаблювати дії на внутрішньому. І ось тут цілком реально сьогодні потрапити в пастку. Суть цих ризиків – у бажанні нової влади продемонструвати свою налаштованість на пошук компромісу і розв’язання конфлікту. Звідси, наприклад, спочатку пропозиція про розширення нормандського формату, потім – прагнення якнайшвидше організувати зустріч принаймні нормандської четвірки. Безуспішність переговорів на рівні радників глав держав нормандського формату у липні красномовна і логічна: Російська Федерація не змінила своїх вимог до України для «миру». Це очевидно. Тобто, і вибори, і амністія, і «особливий статус», і відсутність гарантій відновлення контролю за кордоном – все це досі на часі для Москви. Відповідно, «ціна» миру для України, з російської точки зору, не змінилася. Отже, перший принциповий момент: прогрес в переговорах з Кремлем наразі можливий тільки і винятково в тому разі, коли українська сторона погодиться на вигідний Росії сценарій повернення окупованих територій під контроль України. І в цю політичну «пастку» новій українській владі аж ніяк не можна втрапити. Неготовність згодитися на російський «шлях до миру» цілком виправдано обґрунтовується послабленням Української держави після початку такої «реінтеграції», а отже саме це має бути наріжним каменем у спілкуванні із західними країнами і роз’ясненням позиції України з цього приводу. Так, події в ПАРЄ, просування ідеї пом’якшенням санкцій з боку ключових країн Євросоюзу є дійсно дуже тривожним сигналом: бажання повернутися до business as usual набуває практичних форм. Тим не менше, ані спротив санкціям, ані «втома» від україно-російського конфлікту не будуть настільки загрозливими для України, як власна пасивна позиція на міжнародній арені. Так, міжнародна підтримка може піти на спад, але найгірший сценарій – це отримати рішення про завершення конфлікту «на руки», тобто ухвалене без врахування інтересів України. І всі зусилля на міжнародній арені наразі мають бути спрямовані саме на це: залишатися центром, навколо якого відбувається обговорення подальших антиросійських дій. Це другий принциповий момент.
Важливо розуміти, що проактивна позиція на зовнішньополітичному напрямку абсолютно не означає інтенсифікації саме переговорних міжнародних форматів. Тобто, відстоювати розширення нормандської четвірки за рахунок офіційного включення Великобританії та Сполучених Штатів, наполягати на зустрічі на найвищому рівні глав-держав – ідея сьогодні ризикована. І ризик не виглядає виправданим. Єдиним поясненням і аргументом на користь такої політики може бути якраз необхідна нам демонстрація Заходу нашої готовності до пошуку реального компромісу, на відміну від Росії, але точно не реальна готовність в нинішніх умовах (за незмінної позиції Москви) домовлятися за практично будь-яку ціну. Розширення формату переговорів також може стати пасткою. І це третій принципово важливий момент. США і так активно залучені в переговори. Великобританія – явно не в найкращій формі для реального пошуку адекватної формули розв’язання конфлікту. Підстав вважати, що наразі Росія більш готова до прийнятної для України моделі остаточного компромісу, немає. Більше того, повзуча інтеграція цих територій до російського політичного та економічного життя говорить про протилежне. Чи варто за таких вихідних умов наполягати на реальній активізації переговорів на найвищому рівні? Вважаю, що ні. І вже згадана «втома» від україно-російського питання насправді може стати і позитивом: здійснювати такий тиск на Україну так, як це було у 2015-2017 рр. вже неможливо.
В той же час вкрай нелогічно було б відмовлятися від ідеї врегулювання конфлікту за допомогою міжнародних інструментів, зокрема, використання міжнародного контингенту та, що більш важливо, міжнародної тимчасової перехідної адміністрації. Це четвертий принциповий момент. Попри те, що перспектива запровадження саме такого шляху реінтеграції – через міжнародну місію та тимчасову адміністрацію - була питанням далеким від втілення, але самостійно відмовлятися від напрацювань попередніх років на цьому шляху буде помилковим. По-перше, суспільна підтримка міжнародних механізмів врегулювання конфлікту - вища за «внутрішні» кроки (вибори, зміни до Конституції в частині «особливого статусу», помилування та амністія і т.д.). По-друге, цей інструмент виглядає єдиною можливою альтернативою «прямій» інкорпорації псевдореспублік в політичну систему України. Так, чиста імплементація Мінських домовленостей в нинішньому їхньому вигляді не створює жодних гарантій для України щодо того, що вона, як мінімум, поверне контроль над своїм кордоном. І такі гарантії Росія, вочевидь, не дасть за жодних умов. Натомість, Кремль вважає, що політична реінтеграція з виборами і особливими умовами існування нинішніх «ЛДНР» в складі України має розпочатися без жодного перехідного періоду, навіть без сталого режиму тиші. В такій ситуації міжнародний контингент та/або тимчасова адміністрація могли б виконати якраз функцію своєрідного запобіжника, джерела певних гарантій, та головне - наявності реального перехідного періоду, без якого будь-яка реінтеграція неможлива, а от колапс для політичної системи України - цілком. Розведення сил у Станиці Луганській дуже наочно продемонструвало: мандат нинішньої спеціальної місії ОБСЄ непридатний для ролі дієвого арбітра в процесі деокупації та реінтеграції (детальніше про це – у статті «Оголений тил Станиці Луганської. Що з цим робити?»)
Таким чином, при формуванні загальної позиції нової влади стосовно Донбасу, варто спиратися на синергію дій та врахування наслідків як всередині країни на рівні легітимації певних рішень і домовленостей, на рівні внутрішньої державної політики стосовно тимчасово окупованих та підконтрольних Україні частин Донбасу, а також зусиль на міжнародній арені. Сьогодні найбільш ефективним видається сценарій зосередитися на вирішенні тих питань, які є в компетенції українських органів влади (соціальне забезпечення ВПО та пенсіонерів з тимчасово окупованої території, перетин лінії розмежування, компенсації цивільному населенню, що постраждало внаслідок бойових дій, спрощене надання адміністративних послуг мешканцям окупованої території, наповнення місцевих бюджетів вздовж лінії розмежування). Цю політику та тактику можна використати і для перезавантаження Мінського процесу, адже це може наповнити дискусію про реінтеграцію реальним змістом, і для демонстрації міжнародним партнерам, що попри брак стратегічного прогресу, Україна реінтеграційною політикою займається. Втім, очевидно, що фокусування уваги на внутрішній політиці не означає відмову від активного просування нашої позиції на міжнародній арені. Спокуса вирішити україно-російську проблему без України буде збільшуватися пропорційно до зменшення зусиль самої України на ключових міжнародних майданчиках. Тому найкраща модель поведінки тут: не братися за «безперспективні» та навіть ризиковані на нинішньому етапі задачі, як-то зустрічі нормандської четвірки (або навіть розширення цього формату), коли навіть натяку на можливий прогрес – немає, але методично тримати свою позицію з відстоювання власних червоних ліній, розвивати «про запас» тему міжнародних інструментів (місії та тимчасової адміністрації) і просувати успіхи на внутрішньому полі з налагодження життя у ситуації нинішнього статус-кво.
_______________________________
Цю статтю підготовлено Фондом «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва в рамках проекту «Національний екзит-пол 2019», що здійснюється за фінансової підтримки Програми сприяння громадській активності «Долучайся!», що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та здійснюється Pact в Україні, Представництва Європейського Союзу в Україні, Міжнародного фонду «Відродження», Посольства Канади в Україні.
