Голова напряму "Регіональна безпека та дослідження конфліктів", дослідниця Лондонської школи економіки й політичних наук
Оригінал статті - на Європейській правді
Останні дні виявилися багатими на події навколо Мінської тристоронньої контактної групи (ТКГ). Фактично, Україна одноосібно взялася реформувати мінські переговори через зміну формату своєї участі у них.
У вівторок президент Зеленський своїм указом кардинально змінив підхід до формування української делегації в ТКГ, а у середу керівник ОПУ Андрій Єрмак офіційно запропонував нормандській четвірці залучити «голос Донбасу» до переговорів у Мінську.
Що стоїть за цими нововведеннями та пропозиціями? Як це може змінити переговори?
І головне – чи несуть це рішення реальну небезпеку та проблеми для України? Адже на фоні скандально відомої ідеї про створення “Консультативної ради” є всі підстави ставити таке запитання.
Та на щастя, цього разу про нову “мінську зраду” не йдеться. Пояснюємо, чому.
Хто поїде в Мінськ?
Коротко нагадаємо суть проведених змін.
Ще ніколи рівень представництва України при ТКГ не був таким високим.
Так, представниками України в усіх робочих підгрупах стали заступники міністрів або глави парламентських комітетів. Першим заступником глави української делегації став віцепрем’єр Олексій Резніков. Він, а також глава делегації Леонід Кучма можуть самі додатково визначати, кого ще варто долучати до роботи у Мінську – від експертів до чиновників та депутатів.
Такі зміни, за задумкою Банкової, мають дві мети.
З одного боку, участь топ-чиновників у цих переговорах має продемонструвати західним партнерам України що ставлення Києва до мінських переговорів і до планів з реінтеграції є справді серйозним.
З іншого боку, це має ліквідувати одвічну проблему Мінських перемовин: брак зв’язку між делегацією і реальними гравцями української політики. Складно домовлятися про щось, коли не маєш жодних повноважень для втілення цих рішень «вдома».
***Втім, таке оновлення переговорів у Мінську не є бездоганним.
Цей підхід має низку особливостей, які можуть стати нашими слабкими місцями.
По-перше, це - асиметричне рішення.
Попри заяви Андрія Єрмака про те, що він чекає аналогічного посилення з боку Росії, можна із певністю прогнозувати: цього не станеться. Росія не підвищуватиме «статусність» своєї участі в ТКГ.
До того ж, ТКГ – це не міжнародна організація, а на зустрічах у Мінську не ведуться переговори про жоден міжнародний договір. Відтак, призначення посадовців аж такого рівня виглядає певним «перебором» з українського боку.
По-друге, Мінські переговори вимагають тотального занурення у тему.
Чи можна вважати, що у заступників міністрів чи Глав комітетів це може бути ключовим пріоритетом? Навряд чи. Можливо, це компенсується командною грою, але якщо ні, то якість переговорів в робочих групах може навпаки знизитися.
Ще один дотичний наслідок – участь у ТКГ, особливо після того, як відновляться фізичні зустрічі у Мінську, відриватиме депутатів та заступників міністрів від основної роботи. А у державі, що реформується, її повинно бути чимало і поза межами Мінська.
По-третє, політично Росія отримає інструмент для тиску на Україну і пропаганди.
Мовляв, представники України – люди «при посадах» і з повноваженнями, то чому ж Україна «не виконує» Мінські домовленості? Щоправда, ця передбачувана риторика не відповідатиме реальності, адже юридично оновлення української делегації не додає їй жодних нових зобов'язань. Посада в уряді чи парламенті не змінює рівень відповідальності за виконання Мінських домовленостей.
Отже, жодної реальної «зради» чи катастрофи у цьому рішенні немає.
Є потенційні ризики, але їх можна уникнути чи мінімізувати.
Натомість, ключову увагу варто приділити не так новому складу делегації, як пропозиціям ОПУ розширити робочі підгрупи. Саме за допомогою цього кроку Україна і планує зрушити Мінськ з мертвої точки.
Альтернатива скандальній «Консультативній раді»
Рішення про створення у рамках мінської ТКГ нового дорадчого органу, підтверджене підписом Андрія Єрмака, та ще й із непрямим визнанням посланців окупаційних адміністрацій у якості «офіційних представників ОРДЛО» - стало, поза сумнівом, найгучнішою помилкою офіційного Києва на «донбаському треку».
Ідею «Консультативної ради» у її погодженому вигляді розкритикували і в Україні, і на Заході; проти неї публічно висловилися навіть представники команди президента (чимало про загрози від створення КР писала і «Європейська правда»).
***Цього разу критика подіяла.
Хоча Київ офіційно не відмовився від створення КР – але зробив все, щоби поховати цю ідею.
За даними джерел, тиждень тому на «Нормандських переговорах» на рівні міністрів у цій історії була фактично поставлена крапка: формально не відкликаючи підпис Єрмака під документом Київ дав зрозуміти, що створювати КР у тому форматі вже не планує. При чому – солідарно із Німеччиною та Францією. А Росія переконалася, що її ідея остаточно померла.
Та через це замайорів новий глухий кут у роботі ТКГ.
Щоби вийти з нього, Банкова сформулювала альтернативу, яку цього тижня представив Андрій Єрмак.
Так, Україна пропонує визначити внутрішніх переселенців, які проживають на підконтрольній уряду території, представниками окремих районів Донецької та Луганської областей, і долучити їх в якості запрошених осіб до роботи кожної із підгруп у Мінській ТКГ.
Ідея з переселенцями – не нова. В тій чи іншій інтерпретації команда президента, передовсім сам Андрій Єрмак, просувають її ще від минулого року, пояснюючи це необхідністю зруйнувати монополію так званих «республік» на представництво ОРДЛО. Ця проблема є реальною: від початку роботи ТКГ цю роль привласнили псевдо-посадовці окупаційних адміністрацій, як фактично просувають у Мінську російську позицію.
Варто підкреслити: новий, запропонований Україною формат переговорів не викреслює з переговорів тих, хто лишився на окупованих територіях.
Їх залучення до мінських переговорів, вочевидь, також буде передбачено, і так само у якості запрошених.
Єрмак також на цьому наголосив, висунувши вимоги до таких учасників. Зокрема, це вимога щодо їхнього цивільного статусу, відсутності зв’язку з незаконними збройними формуваннями. А окрім того, такі особи не повинні бути громадянами Росії, в тому числі – мати подвійне громадянство.
ЦИТАТА «Україна сприймає в якості представників територій – представників громадянсього суспільство, причому громадян України, які мають єдине громадянство України – я підкреслю це, оскільки Росія роздає свої паспорти на Донбасі.
(Ми говоримо про) громадян України ,які не брали участь у військових діях, які не вбивали наших солдатів, які не приймали злочинних рішень, але вимушено залишилися на непідконтрольних територіях».
Андрій Єрмак, 4 травня 2020 року
Зрозуміло, що реального «громадянського суспільства», згаданого Єрмаком, чи то незалежних громадських активістів на території ОРДЛО просто немає.
Втім, статус «запрошених», а не власне переговорників, який їх пропонують надати, може це певним чином врівноважити.
Нова обгортка старої ідеї?
Тут може виникнути логічне питання: а чи це не та сама Консультативна рада, тільки «під іншим соусом»?
Ні, не та сама.
І хоча повної схеми того, як це має виглядати на практиці, ще немає, є підстави стверджувати, що ця ідея оминає основні «гострі кути» сумнозвісної КР.
Ключова перевага нової ідеї – те, що представники ОРДЛО (чи-то переселенці, чи-то нинішні мешканці окупованих районів) не набувають жодного нового статусу. Вони лишатимуться «запрошеною стороною» - тобто в тому ж статусі, в якому самопроголошені «посадовці» так званих «республік» сидять в ТКГ від 2014 року.
Друга принципова відмінність: жодний новий орган (нехай і дорадчий), із своїми процедурами, регламентом тощо – не створюється. Відтак, перемістити дискусії на додатково створений майданчик, яким мала стати Консультативна рада, вже не вийде.
Як наслідок, Україна не опиняється із представниками ОРДЛО сам-на-сам за столом, тобто, прямого діалогу вдається уникнути. І це, схоже, є принциповою позицією ОПУ - обпалившись на помилці зі створенням КР, на Банковій постійно н цьому наголошують.
Третя відмінність: Україна отримує шанси «розмити» монополію «Л/ДНР» на представництво окупованого Донбасу.
Навіть якщо окупаційні адміністрації не зважатимуть на вимоги Єрмака і будуть самі визначати, кого вони надсилають до ТКГ (а так напевно і буде), то їхній голос буде «врівноважуватися» переселенцями, делегованими Україною. І поняття «представники ОРДЛО» не включатиме тільки мешканців окупованої території, які є цілковито залежними від окупаційної влади.
Ще одна відмінність від КР: зараз ОПУ пропонує долучити переселенців до значно ширшого кола питань.
Консультативна рада мала опікуватися винятково політичними пунктами Мінських домовленостей (які є пріоритетом для РФ), що витіснило би на задвірки роботу у безпековій, гуманітарній та соціально-економічній підгрупі (які важливі передусім для України). Натомість зараз йдеться про симетричне посилення всіх підгруп, а не тільки політичної.
***По суті, Україна відкриває нові можливості для Мінська, не поступаючись у ключових питаннях.
Залучення переселенців до роботи ТКГ дозволить Києву заявляти про виконання вимоги щодо консультацій з представниками ОРДЛО, не зробивши жодних поступок, на яких наполягала Росія.
Відтак, пропонований Україною новий формат роботи ТКГ може бути цілком прийнятним для України. Невідворотних наслідків – ані політичних, ані юридичних (зокрема, у міжнародних судах) – для переговорної позиції України він не матиме.
І звідси випливає головна проблема нової ідеї.
Ця формула не влаштовує Росію, де прагнули зовсім іншого, в тому числі яскраво вираженого прямого діалогу між Україною та псевдореспубліками. А тому Москва напевно пропонуватиме свої «доповнення» до нового формату .
І тут принципово важливо, аби українські переговорники відстояли головні позиції. Зокрема те, що представники ОРДЛО не можуть мати іншого статусу ніж «запрошені експерти». А також те, що узгоджені та підписані в ТКГ документи не можуть мати жодного зобов’язального характеру для України.
Останнє, до речі, було одним з ключових пунктів російського плану по активізації ТКГ, про що «ЄвроПравда» вже писала.
Ця російська ідея є пасткою. Погоджуватися на неї категорично не можна, навіть якщо це буде єдиним шансом домовитися з Росією щодо пропонованої Києвом «мінської реформи».
_______________________________
Цей матеріал представлено Фондом «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва в рамках Програми сприяння громадській активності «Долучайся!», що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та здійснюється Pact в Україні. Зміст матеріалу є винятковою відповідальністю Pact та його партнерів і не обов’язково відображає погляди Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) або уряду США.
