Три года в Минском тупике: Как в нем оказались и куда двигаться дальше
12 февраля 2018 года исполняется ровно три года с момента подписания «Комплекса мер по выполнению Минских соглашений» более известного просто как Минские договоренности. Документ был завизирован в столице Беларуси представителями Украины, России, ОБСЕ и непризнанных «ДНР» и «ЛНР» и на момент своего подписания рассматривался в качестве основополагающей рамки или «дорожной карты» для деэскалации и поэтапного урегулирования затянувшегося вооруженного конфликта на украинском Донбассе.
Однако, договоренности, впоследствии также одобренные отдельной резолюцией Совета Безопасности ООН № 2202 в 2015 году, не оправдали возлагавшихся на них надежд со стороны международного сообщества. Вопреки оптимистичным ожиданиям «Минск-2» в лучшем случае стал лишь инструментом относительного снижения интенсивности боевых действий на востоке страны, который перевел конфликт на Донбассе в затяжную фазу противостояния низкой интенсивности.
В неустойчивом положении вялотекущей войны на Донбассе Украина живет уже несколько лет и это оставляет своеобразный отпечаток на общественных настроениях украинских граждан. Так, приблизительно три четверти населения страны считают, что «события в Украине развиваются в неправильном направлении» (74%). При этом, по мнению приблизительно такого же числа опрошенных в декабре 2017 года, основным сигналом об изменении вектора движения страны служило бы прежде всего «завершение боевых действий, установление мира на Донбассе» (75%). Недавний опрос Международного республиканского института (IRI) также указывает на приоритетность проблемы военного конфликта на Донбассе для 42% респондентов в Украине наряду с проблемами коррупции в государственных органах власти (48%) и ростом цен (41%).
В свете подобных настроений можно говорить о формировании в украинском обществе устойчивого запроса на скорейшее разрешение перезревшей проблемы войны на Донбассе. Сохранение текущего положения в регионе, как и отсутствие со стороны политических элит внятных ответов на сложившуюся проблему, будет существенным раздражителем для украинского общества и фактором, заметно подрывающим доверие к власти в целом.
На фоне того как Украина стремительно вступает в очередную фазу предвыборной гонки становится очевидно, что обойти стороной тему Донбасса в свете чрезвычайной актуальности данного вопроса для избирателей будет весьма затруднительно. Запрос общества на завершение затянувшегося вооруженного конфликта чрезвычайно высок. В этой связи ключ от победы на предстоящих выборах 2019 года будет в руках тех, кто не побоится искать и предлагать нестандартные решения одной из наиболее злободневных проблем страны в последние годы.
Недавно принятый украинским парламентом «закон о деоккупации» («Об особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины над временно оккупированными территориями в Донецкой и Луганской областях») Донбасса, несмотря на ряд правильных и необходимых определений – России как страны-агрессора, статуса непризнанных оккупационных администраций РФ на Донбассе, права Украины на самооборону согласно статье 51 Устава ООН – очерчивает лишь общие подходы в отношении политики реинтеграции Донбасса и уж точно не даёт ответ на вопрос о том как все-таки завершить вооруженный конфликт.
Очевидно, что сам по себе закон не может быть решением конфликта, у которого сразу несколько измерений и, пожалуй, одним из ключевых является геополитическое противостояние России и Запада. Решение должно носить комплексный характер, где законодательные изменения официального Киева являются лишь одним из элементов сложной политико-дипломатической игры. Без консолидированных усилий международного сообщества в контексте урегулирования вряд ли стоит рассчитывать на скорый успех.
Для стран Запада, в особенности тех из них, которые выступили посредниками в подписании Минских соглашений, последние по-прежнему остаются основной рамкой для урегулирования конфликта на Донбассе в условиях отсутствия согласованных иных опций. Берлин, Париж и Вашингтон все это время устами своих лидеров неустанно акцентировали на необходимости выполнения условий Минских соглашений всеми сторонами конфликта, включая Украину и Россию.
Однако, камнем преткновения в контексте реализации документа стала прежде всего не суть самих положений, а именно последовательность их имплементации. В то время как Москва настойчиво требовала спешно предоставить самопровозглашенным республикам на Донбассе особый статус с закреплением соответствующих изменений на уровне украинской Конституции, Киев неустанно апеллировал к логике и здравому смыслу того, что имплементации политической части договоренностей (особый статус, проведение выборов) должно предшествовать устойчивое разрешение базовых вопросов безопасности. Как известно, «режим всеобъемлющего прекращения огня», как того требует первый пункт Минских соглашений, так и не был установлен на Донбассе.
И хотя с формальной точки зрения в Минске-2 не было предусмотрено требования относительно последовательности выполнения пунктов договоренностей, что вероятно и оказалось ключевым изъяном документа, аргументация украинской стороны о приоритетности вопросов безопасности над политическими требованиями казалась вполне логичной и последовательной.
В отсутствие значимого прогресса в вопросе деэскалации конфликта на Донбассе, Запад постепенно принял аргументы официального Киева и перестал жестко настаивать на выполнении украинской стороной политической части соглашений до урегулирования фундаментальных вопросов безопасности и обеспечения режима всеобъемлющего прекращения огня в зоне боевых действий.
По сегодняшний день международные дипломаты и лидеры стран Запада осуществляют попытки в очередной вдохнуть жизни в некогда многообещающие Минские соглашения. Однако, выходит это с весьма сомнительным успехом. Если не учитывать немногочисленные обмены заложников и непродолжительные фазы «перемирия» на Донбассе, то в целом можно констатировать ограниченную функциональность соглашений как инструмента урегулирования.
Однако, стоит отметить, что если бы Москва в силу тех или иных обстоятельств все же решилась принять решительные меры по принуждению эффективно контролируемых ею представителей ОРДЛО (или оккупационных администраций) к прекращению огня, то ощутимые проблемы могли бы начаться уже у Киева.
Украинские политические элиты, как известно, довольно холодно воспринимают документ, визированный подписями самопровозглашенных лидеров «республик» Донбасса. Относительно свежей иллюстрацией реального отношения депутатского корпуса к Минским соглашениям может служить резко негативная реакция большинства политических сил Верховной Рады на возможное появление отсылки либо даже упоминания Минских соглашений в недавно принятом законе о деоккупации Донбасса (№ 7163). Еще свежи в памяти и трагические события августа 2015 года, когда в стенах украинского парламента голосовали в первом чтении за изменения в Конституцию Украины в части децентрализации власти. Изменения в Основной закон, которые так и не были окончательно утверждены Верховной Радой, предусматривали среди прочего добавление в Переходные положения отсылки к «минскому» закону об «Особенностях осуществления местного самоуправления в ОРДЛО».
Стоит отметить, что неприятие положений Минска-2 рядом политических сил в Украине хорошо резонирует с соответствующими настроениями внутри украинского общества. Так, недавние исследования общественного мнения демонстрируют, что приблизительно каждый второй опрошенный в Украине (49%) в общем осознает необходимость «соглашаться на определенные компромиссы ради достижения мира на Донбассе». Однако, большинство из тех компромиссов, которые так или иначе отмечены в Минских соглашениях – например, амнистия участников боевых действий, особые политические и экономические отношения ОРДЛО с Россией, закрепление в Конституции Украины «особого статуса» для отдельных районов Донецкой и Луганской областей – не находят поддержки большинства украинских граждан. При этом, уровень поддержки вышеупомянутых компромиссов снижается в региональном измерении с Востока на Запад страны.
Таким образом, есть основания полагать, что попытка реального воплощения в жизнь компромиссов, предусмотренных Минскими соглашениями, потенциально могла бы спровоцировать очередной политический кризис и даже раскол в украинском обществе. В контексте урегулирования конфликта на Донбассе граждане, как показывают опросы общественного мнения, выражают лишь абстрактную готовность к компромиссам и при этом преимущественно отвергают конкретные из них.
Минские соглашения за три года своего существования так и не стали эффективным инструментом долгосрочного устойчивого разрешения конфликта на Донбассе. Не обрели они и общественно-политической легитимации в самой Украине, что делает их преисполненным потенциальных рисков для устойчивости политической ситуации документом.
В этой связи целесообразным было бы сконцентрировать усилия Украины и международного сообщества в направлении поиска новых эффективных и проверенных механизмов урегулирования. Таковым могло бы стать, например, введение при поддержке миротворческих сил переходной временной администрации ООН на неконтролируемые территории Донбасса.
Использование такого механизма позволило бы поэтапного создать необходимые предпосылки для урегулирования и возвращения оккупированных территорий Донецкой и Луганской областей в политико-правовое поле Украины.
Немаловажно и то, что подобная международная миротворческая инициатива была бы одобрительно воспринята украинским обществом. Согласно недавним опросам общественного мнения практически каждый второй в Украине (49%) согласен с тем, что введение временной администрации ООН на Донбасс при поддержке «голубых касок» в наибольшей степени способствовало бы процессу урегулирования вооруженного конфликта на Донбассе. При этом такой вариант на сегодня не разделяет украинское общество и находит абсолютную поддержку на западе и в центре Украины, в то время как на востоке, юге и Донбассе поддерживается относительным большинством украинцев.
Долгосрочное решение проблемы войны на Донбассе и реинтеграции оккупированных территорий Донецкой и Луганской областей в состав Украины требует не только мер, которые бы обладали подтвержденной международным опытом эффективностью в достижении конечной цели. Также важно, чтобы соответствующие меры находили должную общественную поддержку в самой Украине и не порождали новых линий политической конфронтации и расколов внутри государства накануне предстоящих в скором времени выборов.
Руслан Кермач, политический аналитик Фонда «Демократические инициативы» им. Илька Кучерива для РПД «Донецкие новости»
