Виконавчий директор Фонду "Демократичні ініціативи" імені Ілька Кучеріва
Спеціально для Української правди
Які ризики для України не врахували в угоді про експорт зерна?
22 липня, на 149 день війни Україна та росія за посередництва Туреччини та ООН уклали спільну угоду – "Ініціативу щодо безпечного транспортування зерна та продуктів харчування з українських портів".
Звістка про це дещо знизила світові ціни на зерно й поставила багато питань про подальший розвиток війни, можливості та ризики для України. Тож, скажу про це кілька слів.
Отже, мета угоди виграшна для України, чиї порти були повністю заблоковані внаслідок російської агресії. Схоже, росія вперше офіційно визнала, що програє, та намагається "зберегти обличчя".
Утім треба визнати: росія пішла на черговий "жест доброї волі" тільки після того як втратила 15 кораблів ЧМФ, включно з крейсером-флагманом "Москва", отримала нищівні удари по захоплених українських вишках, перетворених на плавучі батареї та розвідцентри, зрештою зазнали поразки у боротьбі за контроль над Зміїним, звідки втекла після 126 днів окупації.
Одним словом, утративши ініціативу на морі, кремль вирішив обміняти опудало "слави русcких моряков" на імідж росії-"рятувальниці" від глобальної продовольчої кризи.
Україна завдяки цій угоді зафіксувала морську поразку росії і навіть стратегічну поразку кремля: морська блокада, яка була інструментом агресії, була знята за посередництва ООН. Шойгу підписав часткову капітуляцію на морі.
Проте, як завжди, росія обов’язково спробує взяти реванш.
Тому дуже важливо зрозуміти, наскільки вдало, з точки зору українських інтересів, насамперед, перемоги у війні, змаганні з росією на полі санкцій та подальшої міжнародної ізоляції рф, була укладена угода.
Для цього треба уважно поглянути, де сторони угоди (ООН, Туреччина та росія) намагалися сховати свої інтереси у деталях угоди.
Проблеми з перших слів
Почнемо з того, що угода спирається на окреме положення Міжнародної конвенції з охорони життя на морі 1974 р.
Як зазначає Міжнародна організація з мореплавства, ця конвенція створена для гарантування безпеки суден та встановлює певні права та обов’язки для країн, під чиїми прапорами ці судна ходять.
Тобто ця конвенція не стосується безпеки портів. І це перший підводний камінь даної Ініціативи. Вона не зв’язує росію зобов’язаннями не вчиняти ворожих дій проти портових міст України.
Навіть якщо судна із зерном вийдуть із Одеси, Чорноморська і Южного, це не гарантує містам і портам захист від російських ракетних атак.
Так, у тексті угоди є важливе положення: "Сторони не здійснюватимуть жодних нападів на торгові судна та інші цивільні судна і портові споруди, які беруть участь у цій ініціативі".
Проте портові споруди – це лише термінали, і їхній перелік ще буде затверджуватися (про це нижче).
Та вже зараз зрозуміло, що росія зробить усе, щоб це не поширювалося ні на залізничні, ні на автомобільні шляхи, ні на всі споруди у портах, щоб залишити собі можливість, у "рамках спецоперації" боротися з "українськими терористами", які заважають роботі "морського гуманітарного коридору".
Це дуже важливий момент, адже в тексті угоди є положення, яке забороняє будь-яким суднам, літакам і безпілотникам наближатися до "морського гуманітарного коридору".
З цієї точки зору, важливо отримати відповідь Верховного Головнокомандувача про те, що ця угода не містить ризиків для ефективного протиракетного захисту українського півдня.
Йдемо далі. Угода також спирається на пункт 4.26 секції В Міжнародного кодексу охорони суден та портових засобів.
Цей пункт власне є ключовим: саме він встановлює, що суверенні держави можуть укладати угоди про безпеку стосовно "коротких міжнародних перевезень на фіксованих маршрутах між портовими спорудами на території сторін такої угоди".
Знову ж таки, показовим є те, що чотиристороння угода не посилається на пункт 4.27, який стосується портових споруд. Тобто, якщо росія зруйнує згадані в угоді портові міста, формально вона не буде її порушником.
Дивно, що ні Туреччина, ні ООН як нібито сторони, які зацікавлені у експорті українського збіжжя, не надали цій загрозі належної уваги.
Також п.4.26 встановлює, що держави – сторони угоди мають проводити між собою консультації. По суті, це створює легальний переговорний майданчик між Україною та Росією, які в умовах війни змушені домовлятися про певне коло питань.
Насправді все залежить від намірів Офісу Президента: або це будуть переговори суто про умови "гуманітарного коридору" (про це нижче, там достатньо пасток), або це буде використано для чогось більшого. Тому про всяк випадок нагадаємо: 78% українців у 11 областях проти будь-яких поступок росії, і чим ближче до фронту, тим вища ця цифра.
Йдемо далі. Положення №3 угоди фіксує її мету. І тут теж виникає кілька питань.
По-перше, мова йде про "сприяння безпечній навігації". Не гарантування такої безпеки, а лише сприяння. З часів Будапештського меморандуму ми знаємо, що слова мають значення, особливо в міжнародно-правових документах. Як росія сприяла безпеці України за тим же меморандумом ми вже бачили.
Це очевидно для всіх, у тому числі, для Анкари, ООН та Києва. Сприяння передбачає добру волю, якої в росії немає. В якийсь момент кремль просто вирішить, що участь у "сприянні" йому більше не треба.
Це у часі може збігтися із черговим загостренням на фронті, нашим контрнаступом чи російськими атаками.
По-друге, у тексті угоди Одеса, Чорноморськ та Южний зазначені як "українські порти". От це вже суттєвий промах українських переговорників. Ці міста є портами України як держави, а не географічними точками на території України.
Окуповані Херсон, Бердянськ і Маріуполь, а також Севастополь, Ялта і Керч – це теж порти України, але росія їх може спокійно називати "українськими портами". Тобто, якщо росія спробує захопити Одесу, Чорноморськ та Южний – це теж не буде порушенням угоди, бо це "українські порти", а не порти України. Далі, у тексті угоди вживається словосполучення "порти України".
По-третє, мова йде про експорт не лише зернових і продовольства, а й добрив та аміаку, з якого виготовляють азотні добрива. Виникає просте питання до українських переговорників: коли це Україна стала нетто експортером добрив, якщо у 2021 картина була іншою, і відколи країна здатна самотужки задовольнити попит на добрива для своїх фермерів у часи війни?
А що ж тоді робити із урядовою забороною на їх експорт від 1 липня цього року? Права рука не знає, що робить ліва? Чи це лобіювання чиїхось інтересів у міжнародній угоді, яка стосується безпеки?
Чи запрацює "коридор" зі згоди агресора?
А тепер переходимо до суті самої угоди – створення спеціального чотиристороннього механізму забезпечення "морського гуманітарного коридору".
Отже, у Туреччині з’явиться Спільний координаційний центр (СКЦ) та інспекційні групи. СКЦ – ключова установа, бо саме на неї покладено завдання затверджувати графік транзиту і заходу суден у порти України.
Це означає, що росіяни отримають доступ до прийняття рішень. Наразі невідомо чи матимуть вони право вето. Делікатність Анкари, на жаль, свідчить, що таки матимуть.
І це, напевно, було головним "підсолоджувачем" угоди, яка, як ми казали, все таки стала "гіркою пігулкою" для Кремля.
Це серйозний ризик. Адже росія налаштована знищити Україну, в тому числі наш міжнародний імідж. Отже, росіяни будуть робити все, щоб зірвати швидке затвердження графіку для суден, щоб зірвати комплектування інспекційних груп, щоб унеможливити розмінування "мінним тральщиком іншої країни" (якої саме?), щоб ускладнити процедури попередньої реєстрації та перевірки суден, а також дистанційного контролю за суднами, які прямуватимуть коридором.
Це означає, що Україні потрібні будуть не просто фахівці-переговорники, а й люди з навичками публічних комунікацій, щоб не дати кремлю перетворити весь процес на фарс.
Зрештою, росія буде готовою припинити дію угоди вже 23 листопада, через 120 днів, якщо не досягне свого. І тоді нам важливо зрозуміти, як ми діятимемо. Зокрема, які нові санкції мають бути запроваджені проти росії за провокування глобальної продовольчої кризи.
Фактор Криму та маршрути "морського гуманітарного коридору"
Про все це можна сперечатися, однак дана угода нічого нам не говорить про те, як і на яких умовах власне буде визначено маршрути "морського гуманітарного коридору". В угоді це найважливіше, ключове завдання віддається на "узгодження усіма сторонами", тобто, Україною, Росією та Туреччиною.
А це означає, що українські військові та дипломати мають сісти за один стіл із росіянами та спільно з ними погодити ці маршрути. Припустимо, що це все ті ж самі маршрути, якими судна ходили до війни.
А що тоді заважає росії, як і до війни, оголошувати про проведення довгострокових навчань із стрільбами, закриваючи цей коридор? Угода не обмежує це право росії.
І взагалі, як можна уявити собі такі переговори після терористичних атак проти портових міст України і які умови "погодження" може висунути російська сторона, яка хоче відігратися за "Москву" та втрату Зміїного?
Далі, а як українська влада поставиться до того, що росія в переговорах про "коридор" просуватиме аргумент про "належність" їй окупованого Криму та наших територіальних вод навколо півострова?
До слова, угода говорить про те, що "Уся діяльність в українських територіальних водах здійснюватиметься під владою та відповідальністю України".
Це дає нам право діяти і в кримських водах, які лишаються нашими, в тому числі, з точки зору двох інших учасників – ООН і Туреччини.
Це вже недогляд з російського боку? Чи це "мовчазна згода" української сторони із втратою Криму?
Кілька слів про політичні ризики
Російська дипломатія вже давно перетворилася на інструмент підготовки та виправдання агресії й підриву стабільності у інших державах.
З цієї точки зору, угода дуже некомфортна для них, адже вони сидять за столом як рівні з іншими учасниками. Тому поки росіяни тягнутимуть час в Стамбулі, вони спробують використати факт укладення угоди на інших дипломатичних фронтах:
- Використати Ініціативу як "прецедент" для сепаратних угод "під егідою ООН" для послаблення санкцій з боку окремих держав-членів ЄС і НАТО.
- Нав’язати думку, що угода "програшна" для України.
- Легалізувати грабунок українських фермерів та викрадення зерна на окупованих територіях.
Тож треба вже зараз шукати відповіді на означені ризики. Війна показала, що нам це під силу. Проте це тема окремого матеріалу.
Петро Бурковський, спеціально для Української правди, виконавчий директор Фонду "Демократичні ініціативи" ім. Ілька Кучеріва, керівник Центру досліджень проблем росії (2018-2020) Національного інституту стратегічних досліджень.
